摘要：随着与世界经济的接轨，我国高度集中的政策性银行多头监管模式越来越不适应参与国际竞争的需要，这种监管模式存在着权力分散、责任不明确以及人力资源浪费等各种问题。本文拟从我国政策性银行的监管着手，通过与其他国家的监管机制进行比较与分析，找出政策性银行与商业性银行监管的不同点，以期对我国的政策性银行监管机制的改革有所借鉴。
关键词：政策性银行；商业性银行；监管；国际比较；启示
一、问题的提出
我国长期以来实行高度集中的金融管理体制，在很长一段时间内，中国人民银行既作为中央银行又作为商业银行，并承担对金融活动的调节和监管。1978年后，我国实行改革开放政策，推动了金融监管体制的改革，先后设立了国家外汇管理局(SAFE)、中国证券监督管理委员会(CSIIC)、中国保险监督管理委员会(CIRC)，实行分业经营和分业监管。加入WTO以后，金融业对外开放不断扩大，面临更多的风险和挑战，要求必须加强金融监管，防范和化解金融风险。2003年4月，我国进一步改革金融监管体制，成立了中国银行业监督管理委员会，分离了中央银行对银行业金融机构的监管职能，中央银行负责宏观调控和金融稳定。在上述各金融机构的职能方面，银行方面的事务归银监会管辖，证券方面的事务归证监会管辖，而保险方面的事务则交由保监会。[1]“五龙治水”的监管模式以监管的权力划分为特征。然而，随着经济的发展，这种模式逐渐不适应高速发展的金融市场的需要。
由于监管协调机制的不健全，在面对金融创新的时候，各监管部门往往从各自的监管角度出发，这时常造成各监管部门之间的监管冲突。例如：2003年初，货币市场基金推出方案上报证监会，因银监会和证监会在政策协调上未达成一致，货币市场基金出台时间被一再推迟。当时争议的问题之一就是以货币市场金融工具为投资对象的基金，监管权到底该归属证监会、央行，还是银监会?类似的情形也出现在商业银行发行次级债的过程中。2003年底，银监会通过一项政策，银行得以通过发行次级债增加资本实力，但2004年3月末，保监会却发文对保险公司买入次级债进行限制。诸如此类的例子还有很多。长此以往，这种各监管机构之间的冲突会成为金融产品创新的阻碍。
金融改革与发展的多头决策、多头监管模式加剧了各部门在大大小小问题上的分歧和争议，增加了政策协调的复杂性，加大了总体成本，降低了政策的决策效率和执行效果，损害了政府部门的公信力。[2]另外，金融市场的现代化水平不断提高，使监管难度加大，短时间内发现违法行为愈发困难。
上述情况表明，随着我国金融业的进一步发展和融入国际金融市场，特别是2007年外资银行在人民币业务上的限制放开后，目前对政策性银行多头监管的模式已经不能适应整个市场的发展，综合经营已被监管高层多次倡导。
二、政策性银行监管的国际通行做法
各国政策性金融机构的监督管理体现了依法监督的特点，即国家以政策性银行专门立法的形式，由政府直接控制政策性金融机构的主要人事任免权，政府相关部门参与协调和制约，国家审计机构定期或不定期地专门审计(稽核)监督，以及由政府相关部门、权威专家或其他行业人员代表国家和公众利益组合成董事会(理事会)，对政策性银行机构具体行使最高的决策、监督、协调职能，从而从外部和内部两个层面上构成了政策性金融独特的监督机制和权力结构。[3]总体说来，国际上对政策性银行的监管主要有以下四个方面：
(一)最高立法当局的法律授权与制约机制
大多数国家的政策性金融机构都有专门立法，在由德、日、韩三国最高立法机构分别通过的《德国复兴信贷银行法》、《日本政策投资银行法》和《韩国产业银行法》的规范下，这三国政策性银行的政策、计划、预算等重大经营方针由政府指定和监督，政策的实施、资金的运作等经营管理则由政策性银行在保证财务稳健的前提下自主决策、自主经营。20世纪90年代以来，日本金融监管体制在经过了一番大的改革和调整，于2000年7月在金融监督厅的基础上正式成立金融厅，其职能定位为负责对民间金融机构和金融市场的统一监管，而政策性金融机构仍不属于金融厅和日本银行监管，也不受普通法律的制约。泰国工业金融公司也是如此，它受《泰国工业金融公司法》的制约，不受负责监督泰国商业银行和金融公司的泰国银行的监管。
(二)国家元首与政府首脑对主要官员的选择与任免机制
政策性金融机构的主要官员都由政府任免。例如，日本开发银行理事会的总裁、副总裁和监事均由内阁首相任命；意大利工业复兴公司理事会主席和副主席由国家元首任命；泰国工业金融公司总裁由政府任命，而且传统上，泰国工业金融公司的董事长来自财政部。[4]
在美国住房产业中，有三家政策性金融机构，即联邦国民抵押贷款协会(Fannie Mae)、联邦住房贷款抵押公司(Freddie Mae)和政府国民抵押贷款协会(Ginnie Mae)。Ginnie Mae属于政府所有，其所有权力和责任属于住房和城市发展部部长，公司在部长的指导下经营。在住房和城市发展部中设置Ginnie Mae总裁一职，具体人选由美国总统提名，国会批准。根据美国《联邦国民抵押贷款协会特许权法》，Fannie Mae和Freddie Mae属政府特许经营公司。虽然其现已实行了私有化，是纽约证交所的上市公司(都属S&P500家公司之列)，政府也不持有公司股权，但政府仍具有很大控制力，其16名董事中的1/3都由美国总统任命，而且许多高级管理人员都曾在国会或联邦政府工作过，如目前Fannie Mae的总裁就曾是克林顿的预算主管。
菲律宾政府吸取了1986年前菲律宾开发银行运作失败的教训，改变了以往的过度直接干预方式，转为适度间接调控方式，即只是从机构外部控制和掌握高层决策者的任免权，而不再插手其具体业务活动，同时加强对银行的审计和财务检查等。《菲律宾开发银行法》规定，菲律宾开发银行最高权力机构董事会组成人员由前任董事长或内阁推荐，经政府内阁讨论通过后，全部由总统直接任命，任期一年，可连任。董事长则每年与总统领导的政府协调委员会签订一个经营成果考核协议，规定中列出政府有关部门提出的综合考核指标，如资本收益率、偿债率等，并分为三个等级标准。
(三)相关部门的协调、决策与制约机制
政策性银行金融机构的政策“天性”，注定了其与政府相关职能部门(如财政部、政府主管部门、央行等)有密切的业务联系，其中，财政部在政府的直接授权下发挥着重要的作用，主要是资本金的拨付与增补、财力约束和财务监督等。政策性银行金融机构既有一定的相对独立性，也有特定的支援对象和领域，而政府有关部门作为相关行业领域经济与社会发展规划的制定者和组织管理者，可以为政策性银行融资规模的确定、融资项目的选择、项目支持的方式(如专项贷款等)、贷款利率的确定、资金往来协调等业务活动提供指导、协调、制约和支持。
韩国产业银行与政府许多相关职能部门联系密切，其业务活动呈现出“多头”监督的特点。财政经济部负责依据《韩国产业银行法》对该银行进行全面监督，并可以根据监督工作的需要发布管理条例；金融监管委员会按照《总统法》对该银行进行监督，政府正在制定一项具体管理韩国产业银行的最终法律，涉及资本充足率等内容，但与管理商业银行的法规有所不同；审计监察委员会负责监察会计清算以及任何业务计划中的违法行为；国会负责例行年度检查。《韩国产业银行法》规定，在每一财政年度结束后的4个月内，银行应向国会提交年报，概述其经营情况和政府的主要产业政策，并分析每年的工业融资活动。根据相应的法律，韩国财政经济部和韩国审计检查委员会还授权韩国银行的银行监督院承担对韩国产业银行的现场检查。韩国产业银行在贷款选择和决策方面，受到财政部和经济企划院的宏观协调和控制。
日本开发银行的领导决策机构为理事会，其权力结构与权限大体上与菲律宾开发银行相同，但在行政上政府授权大藏大臣拥有更多的指导与监督权，主要是资金和财务管理权，但限于法定的范围之内。日本开发银行的贷款业务要受到通产省制定的产业政策、合理化计划和大藏省编制的预算的制约影响。另外，北海道东北开发金融公库等受主管大臣的干预较大，如公库每季度经营计划必须经主管大臣批准，并定期报告资金运用情况。
(四)国家审计机构的定期或不定期审计(稽核)机制
西方微观经济理论认为，公有企业相比于私人企业是低效率的，充满了官僚气息，其根本原因在于受到制度安排方面的严重约束。政策性金融作为一种政府行为和公有企业形式，也不可避免地会产生一些负面影响，如日本开发性政策性金融在二战后日本经济的恢复、复兴与高速增长中的启动作用功不可没，但在其具体运作中也曾为钱权交易提供过温床，1954年的造船业行贿受贿丑闻即是一例。因此，使政策性金融机构能够守法高效稳健运营并不发生重大亏损，是各国政府面临的一大难题，因此接受国家审计管理部门的财务监督至关重要。