[论文关键词]中介组织县级政府管理创新对策
[论文提要]中介组织是市场经济发展和社会进步的必然产物。当前，县域中介组织的发展，初步密切了县级政府与社会的合作，降低了县级政府的运行成本，提高了其行政效益，然而，县域中介组织毕竞尚处于发展的起步阶段，在发展中还存在着许多有待解决的问题。针对当前县域中介组织发展过程中的阻力因素，县级政府应该采取有效措施，以充分发挥县域中介组织在县级政府管理创新中的积极作用。
一、发展中介组织:问题的提出
随着社会主义市场经济的发展，政府管理模式由过去的“全能政府”、“大政府”向“有限政府”、“小政府”转变，国家与市场、国家与社会的关系面临重大的变化和调整，政府管理也面临着创新的巨大压力。在这种特定的情境下，中介组织迎来了前所未所的发展机遇，成为政府管理创新的一条重要途径。一方面，经济体制改革之后，国家对社会资源的控制有所弱化，我国农村和城市出现了原有单位组织的分化，产生了大量游离于传统单位组织体系之外的多元利益主体和可自由流动的资源，这为中介组织的产生提供了客观的主体和物质基础;另一方面，我国正在进行的政治体制改革和政府职能转变，也要求中介组织承接部分从政府手中转出的职责，提供更多的公共服务。
在研究中介组织时，必须首先对中介组织作出明确的界定，而对中介组织的明确界定又离不开中介组织与非营利组织两个概念的厘清。在研究中，不少学者对两者往往没有作出令人信服的区分，而是把中介组织等同于或类似于西方的非营利组织，事实上，中介组织与非营利组织两者之间存在着重大的甚至是本质上的区别。所谓中介组织，是指介于政府与企业、社会团体及个人之间的从事服务、协调、评价等活动的社会组织。中介组织的概念在我国提得较多，而国际上尚“没有完全对应的中介组织概念，中介组织被分门别类地归类到其他的一些相关机构中。”①美国研究非营利组织的专家塞拉蒙(LesterM"Salamon)则认为只有具备组织性伍umalorganization),民间性(nongovernmental)、非利润分配(nonprofit一distributing)、自洽性(self一governing)及志愿性(voluntary)等特征的组织才是非营利组织②。然而，就我国的现实国情而言，上述关于非营利组织的特征表述并不适应于我国非营利组织的现实情况。一般认为，“我国的非营利组织包括社会团体和民办非企业组织，前者属于互益性成员组织，后者属于公益性服务实体组织，是民间力量提供公共事业服务的典型组织。”③由于我国法律规定任何正式注册的非营利组织都要有业务主管单位，这就谈不上民间性和自治性。
与非营利组织相比，在我国，使用与研究更多的是中介组织的概念。根据对中国期刊网的搜索结果，从1997年至今有关“非营利组织”的记录有364条，而有关“中介组织”的记录则有620条，大大超过了“非营利组织”的使用频率。中介组织包括市场中介组织和社会中介组织两种，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》在第十四条中着重提出“发展市场中介组织”，党的十五大报告中再次强调要培育和发展“社会中介组织”。通常，与市场运行直接相关的中介组织，如资产评估事务所、经纪公司等，被称为市场中介组织;各种研究会、学会、协会、基金会、民间社团等，被称为狭义的社会中介组织。市场中介组织与狭义的社会中介组织被统称为广义的社会中介组织。本文所称的中介组织指的就是广义的社会中介组织。
二、发展中介组织对县级政府管理创新的意义
县级政府作为我国政权组织中一个承上启下、功能较为齐全的重要层级，担负着贯彻执行党和国家方针政策、法律法规，履行县域经济规划、调控、监督、服务和社会公共管理的重要职能。县级政府是县域经济和社会发展的“前沿”，具有“直接性”和“农政性”的特点，它通过具体的管理方式，直接面对农村、农民、农业和市场进行管理和服务④。此外，县级政府管辖范围内存在着各种国有、集体和私营企业，其中多数属于小企业。随着当前社会主义市场经济的深人发展，农业结构的调整、农民生产方式的转变，以及企业生产经营方式正逐步与市场体制接轨，这就迫切需要县级政府进行管理创新以适应变化发展了的形势的需要，提高管理效率，改善服务质量。中介组织是市场经济发展和社会进步的必然产物。发展县域中介组织，对县级政府管理创新有着重要的意义:
1、发展中介组织，有利于促进县级政府从微观管理向宏观管理转变。县级政府在政府系统中处于微观操作和执行上级法律、政策的层面。长期以来，县级政府拥有强大的行政功能，却缺乏经济调控的有效手段，加之不注意培育中介组织，使得县级政府微观管理职能过度膨胀，管了许多不该管，管不好的事情。如有的县级政府采用价格、收费手段搞市场分割和地区封锁，保护本县落后企业和产品;有的县级政府直接干预企业的微观生产和经营活动;还有的县级政府在推进农业产业化进程中，强行要求有关部门与龙头企业建立帮扶关系，强行代替农户进行生产决策。中介组织的发展能够承担大量县级政府无法承担或承担不好的职能，县级政府主动培育、发展中介组织更有利于县级政府把一部分属于社会自我管理的职能分离出去，交由中介组织承担，让农户和企业自行决定其生产、经营活动。如当前有些县级政府针对县域经济发展中个体农民人市难和中小企业融资难两大突出问题，大力发展农业合作社、专业协会、行业组织等中介组织，为农民和企业提供公共信息、咨询、担保等服务⑤，就是县级政府管理创新的重要体现。
2、发展中介组织，有利于促进县级政府从直接管理向间接管理转变。从理论意义上讲，一个合理而有效的政府，应该既扎根于民意之中，而在表面上又与民意保持一定的距离。这在客观上需要一个联系政府和民意的桥梁，而中介组织充当的就是这种角色。中介组织是社会自组织的重要体现，它的突出优点在于广泛联系基层，可以承担社会自我管理功能，是县级政府的重要帮手。县级政府通过中介组织的杠杆作用，可以放大宏观管理的效应，在政府与市场、政府与社会之间架起一座沟通的桥梁。中介组织的类型多样，通过其服务、评价、协调、监督等职能，不仅能够对市场和企业进行监督和提供服务，而且可以为基层群众提供各类服务，从而使县级政府可以从各种具体而微的直接管理和事务性工作中脱身出来，提高其间接管理、宏观调控和监督管理的能力与效率。
3、发展中介组织，有利于促进县级政府由“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转变。现代社会的一个重要特征就是各类社会公共事务不断增多，许多原属私人领域的事务不断进人政府的视野，需要政府提供的公共服务日益增多。随着我国社会主义市场经济的发展和人民生活水平的提高，基层群众的需求也日益多样化，然而，在传统的政府管理模式下，县级政府对公共事务增加的回应依靠的是不断增设部门机构，增加人员编制和经费，其结果造成了政府职能的日益膨胀、机构的臃肿、经费和日益紧张以及政府效率的低下。因此，面对政府自身改革和外部环境的要求，必须改变这种“大政府、小社会”的政府管理模式。中介组织来自社会，本身属于社会体系的一个组成部分，由于其贴近基层群众，容易了解基层群众的需要，能够提供有针对性的服务，因而日益展现出发展的活力。随着社会的进步，民间社会逐步形成，社会力量不断壮大，社会自律越发显得重要，中介组织承接县级政府一部分社会管理和公共服务职能的过程，实际上是还权于社会的过程，也是一种社会自律机制的成长过程，有利于促进社会自律的发展。中介组织服务职能的增强及社会自律的发展，不仅可以减轻县级政府负担，精简县级政府机构，降低其行政成本，而且可以提高县级政府效率，增强县级政府的回应力。
三、当前县级政府发展中介组织的阻力因素
党的十六大报告强调，要进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。我国县级政府建制数量大，服务的地域广、服务的对象多，其管理方式的改进、行政成本的降低、行政效益的提高，对于整个行政系统的优化具有非常重要的作用。当前，县域中介组织的发展，初步密切了县级政府与社会的合作，降低了县级政府的运行成本，提高了其行政效益，然而，由于中介组织的发展尚处于起步阶段，在发展中还存在着许多有待解决的问题，影响了县域中介组织的发展，这主要表现在以下几个方面:
1、县域中介组织的独立性不强。中介组织的本质特征在于其介于政府与社会之间的“中介性”。正是由于其独立于政府之外并联系政府与市场、社会的“中介性”，中介组织理所当然地充当了政府与市场、社会之间的桥梁和纽带，促进了政府与市场、社会的合作。然而，在当前，就县域范围而言，不少中介组织挂靠在政府部门，“与政府部门的某个机构是一套人马两份业务，其工作方式和作风都具有行政性，”⑥成为政府部门的附属物。一些市场中介组织，如会计师事务所、资产评估事务所、税务师事务所，也纷纷在县级政府有关部门寻找挂靠单位或本身就是由财政部门、国有资产管理部门、税务部门开办的，其执业人员多来自于政府有关部门，这极大地影响了中介组织的“中介性”与独立性。近几年来，在中央政府的领导下，全国的市场鉴证中介组织开展了脱钩改制工作，市场中介组织的官办色彩在很大程度上减弱了，独立性有很大的增强，然而，中介组织要适应县级政府管理创新与推进社会主义新农村建设的需要，还需要进一步减轻官办色彩，增强独立性。