一、工业化与县政的转变
在20世纪大多数时间里，国人对于现代化的理解还比较狭窄，例如1930年代初的学者张素民便说：“就国家社会言，现代化即是工业化。”1上个世纪后半叶的县政，除了传统的保障农业生产和乡土社会治理外，为工业化服务逐渐上升为第一位的任务。这里将与县政有关的工业化分为三个阶段：国家工业化阶段，县域工业化阶段，“后工业化”阶段。
⑴国家工业化阶段
1949年以前，尤其是1900年以前，国家统治机器从农村汲取国民收入的比重相对比较低，只占农业总收入5%至10%.1949年以后，为了加速实现国家工业化，农业税赋以及以统购统销和工农业产品剪刀差方式提取的变相农业税赋大幅度增加，比重大致相当于从前的税赋与地租总额，即提高了一至数倍。为了使县级政府能够适应工业化原始积累的繁重汲取任务，国家调整了县的设置，大幅度增加了县及县以下的政府机构和公职人员。
1950年代初期，县的设置主要有以下几个方面的变化：一是旗县合并，先后撤消12个县合并于旗。二是撤并各根据地临时设置的小县，山东省南旺县等56个此类县并入原县制。三是撤设治局改设县，先后将34个设治局改为县（自治县）或并入邻县。四是设置一些经济建设需要的县，如为了加强林业建设设置的黑龙江省伊春县，为了发展渔业设置的山东省微山县和浙江省嵊泗、普陀、岱山3县，为了发展矿业设置的四川∈?尴亍N 迨歉?萑丝凇⒚婊?⒕?霉婺5髡?赜颉R 环矫娼??〉南睾喜??绻阄魇〈？951年的99县调整为1952年的74县（自治县）；另一方面将过大的县分开，如安徽省合肥县分为肥东、肥西2县，析江苏省江都县置邗江县，析湖南省衡阳县置衡南县等。2但经过调整后，一些省份中县的布局仍不合理，如河北省望都、享城、博野3县的面积和人口加起来还不如邻近处于同一环境的定县。31950年初，四川省合川县按政务院规定的特等县编制，县政府相继设置了秘书科、财政科、民政科、文教科、建设科、工商科、劳动科、合作科、公安局、粮食局、税务局8个科局。到1956年，该县在划分出合川市后，县政府下属部门仍增至24个：秘书室，计划委员会、财政经济委员会、市场管理委员会、体育运动委员会，公安局、粮食局、税务局、商业局、工业局、农产品采购局，财政科、统计科、民政科、人事科、交通科、卫生科、农业科、林业科、水利科、文化科、教育科、手工业管理科，供销合作社联合社。41949年，山西省平顺县共有各级国家干部308人。到1959年，该县的国家干部已增至1081人。5这两个县的个案基本可以反映全国的情况。
从1952年至1990年，县域为国家工业化提供了11594亿元的剩余积累，平均每年近300亿元，扣除国家财政用于农业的支出，县域剩余积累的净流出量也达10000亿元，平均每年近250亿元。虽然这一时期的县政基本完成了国家赋予的汲取使命，但由于县域本身失血过多，导致经济发展相对缓慢。从1953年至1978年，农业总产值只增加1.3倍，县域人均收入年增加仅2.7元，县域经济在国民经济中的比重由57.8%下降为32.8%.6
⑵县域工业化阶段
在国家工业化阶段，县政府的主要职能是确保向中央、省和市的工业建设提供各种必需资源；在县域工业化阶段，县政府开始把主要精力转向县域内的工业建设。在“大跃进”和“文革”时期，先后掀起了两次县域工业化高潮。前一次没有取得成功，在总体上说很快便下马了；后一次从1970年代初一直持续发展到1990年代，对于中国工业化做出了很大贡献。
1956年，毛泽东开始反思“全盘苏化”的工业化模式。1958年4月，他在一次内部讲话中说：“王震参观日本农业，发现许多工业分散在农村，我们要学习日本这种方法，省、地、县都应搞工业。”7根据毛泽东的指示，许多县纷纷大办工业，而不考虑是否具备必要的条件。据有关学者研究，1949年中国县域农民兼营商业和手工业的从业人员约300万人，年产值仅5亿元左右；到1957年，县域工业从业人员增加到1000万人，年产值上升到22亿元；在“大跃进”高潮的1959年，县域工业从业人员一跃达到6000万人，县域工业企业增至100万个，年产值相应上升到160亿元。8然而，到了“困难时期”和经济调整时期，县域工业企业、从业人员和产值又大幅度地跌落下来。1963年，公社企业由1959年的70万个减少到1.1万个，产值由100多亿元减少为4.1亿元。9县属企业的情况稍好一些，下马的比例没有社办企业那么多。中共中央、国务院1962年5月27日关于进一步精减职工和减少城镇人口的决定要求，县办工业企业有320万人要迅速清理，至少关掉三分之二，少数保留下来的企业，职工也要大加精减。10为了适应由农业县转向工业县的需要（如便利共同开发资源，增强县的经济实力），在“大跃进”时期对县的设置进行了一次大规模的改组，史称“并大县”。在此期间，全国县的数量由1952年的2079个减至1959年的1560个，减少了四分之一。此后陆续恢复，1966年重新达到2006个。11广东省在1959年实行的县市大合并中，有72个县市被撤消、合并或重建，占同期原邢厥械？0%；合并后，全省县一级政区（含县级市和市辖区）从136个下降为74个，减少了46%；但是到1961年，所撤并的县基本复原。12随着“大跃进”的破产，“并大县”也完全以失败而告终。
“大跃进”期间，县级机构和人员再次膨胀。县党委机构由1950年代初的“二部一室”（组织部、宣传部、办公室）到“文革”前扩展为“七部一室”（组织部、宣传部、统战部、农工部、城工部、科教部、财贸政治部、办公室）。县人委机构由1950年代初的“四科二局二室”发展到1960年代初的30多个。从1958年至1960年，合川县人委先后成立了科学技术委员会、劳动科、煤炭工业局、机电局、农机局、物资局、畜牧局、安全办公室、档案馆、气候站和轻工业科（后改为轻化工局），工业局改名为冶金局；1961年手工业管理科改为手工业管理局。131962年调整时县级机构和人员编制有所减少，到在“文革”前又陆续恢复。对于大多数县来说，党政机关干部的人数从1950年代初的40―60人增加到1960年代中的500―600人。141970年2、3月间召开的全国计划会议拟定了《第四个五年国民经济计划纲要（草案）》，该《纲要》提出：“四五”期间，各省、自治区都要有一批中、小钢铁企业，许多地、县也将建立自己的小矿山、小铁矿、小钢厂；大力发展地方“五小”（小化肥、小机械、小钢铁、小煤炭、小水泥）工业；扭转南粮北调、北煤南运的状况；多数省、市、自治区要逐步做到能够成套地提供单机、机组和车间、工厂所需要的设备；除少数受资源限制以外，一般轻工业产品都要尽可能做到省、自治区自给。7月25日至8月20日召开的全国财政银行工作座谈会确定：原来上缴财政的折旧基金，全部下放给地方，其中一部分留给企业，一部分由地方调剂，用于技术改造和综合利用方面；为了支持地方“五小”工业的发展，今后五年内拟安排几十亿元（后确定为80亿元），作为专项资金，由省、市、自治区统一掌握，重点使用；新建县办企业在二三年内，所得利润可留60%给县，作为县机动财力；对于暂时亏损的“五小企业”，可以由财政给予补贴，或者在一个时期内减税免税，资金确有困难的，可由银行或信用社贷款支持。8月25日至10月5日，国务院召开全国北方农业会议，提出要在1980年实现全国农业机械化。12月11日中共中央转发国务院《关于北方地区农业会议情况的报告》称，出现了“五小”工业“蓬勃发展的大好形势”，近300个县市办起了小钢铁厂，全国90%的县已经有了农机修造厂。15因此，可以把这一年作为第二次县域工业化的起始年。经济最发达地区的县如江苏省无锡县，县域工业总产值在几年后便超过了农业总产值。16“文革”结束后，县域工业化获得新的发展势头。从1979年到1992年的13年间，全国县域工业产值的年平均增长速度高达24%.1992年与1979年相比，县域工业产值从650亿元增加到13217.56亿元；县域工业从业人数由1896万人增加到9687万人。到1990年代初，县域工业包括乡镇工业在内已占全国工业总产值的40%以上，县域社会总产值也恢复到全国社会总产值一半以上。17作为个案，山西省平顺县于1979年工业总产值超过了农业总产值；18江苏省南通县于1980年工业总产值超过了农业总产值；19北京市密云县于1980年代中期工业总产值超过了农业总产值，1990年工业总产值占工农业总产值的84.3%.20根据1985年全国第二次工业普查统计资料：全国的县属工业企业数达68811个，就业人数达1059万人。1990年县属工业产值超过了2500亿元，相当于全国国营大中型工业企业产值的24%.其中尤以江苏省的县属工业最为发达，全省1989年底有县级工业企业9685个，占全省乡以上工业企业总数的54.3%，安排劳动就业人数达172.1万人，占全省工业企业劳动就业人数的39.07%.在县城劳动就业安排上，几乎90%以上的劳动力都由县级工业企业来解决。21随着从农业县向工业县的转型，大多数县级领导机关把自己的注意力集中在县域工业化与县城的市政建设上，对农村工作的领导则下放到县委农工部和所属各乡镇。
⑶“后工业化”阶段
到1980年代后期，尤其是进入1990年代后，以县政府为主要推动力的县域工业化趋于停滞，就县政的特定角度而言，开启了“后工业化”阶段。所谓“后工业化”，在这里有三层含义：首先，人们不再认为县域工业化是中国工业化的主要途径和最佳途径；其次，县政府及其所属企业不再是县域工业化的主要角色；第三，县级领导机构的工作重心转移到“吃饭财政”和“大院经济”。
1950年代中期到1990年代初，国人在近40年时间里始终怀抱着一种乌托邦理念：中国可以不走世界各国工业化的老路，而闯出一条全新的中国式的工业化道路。从“大跃进”时期毛泽东所谓“我们的方向，应该逐步地有次序地把‘工（工业）、农（农业）、商（交换）、学（文化教育）、兵（民兵，即全民武装）’，组织成一个大公社，从而构成我国社会的基本单位”，到他在“文革”中发布的“五七指示”，再到1980年代许多著名学者对“离土不离乡”、“进厂不进城”、“城乡一体化”的鼓吹，基本上是一脉相承的。进入1990年代后，越来越多的国人认识到，农村工业化并非中国工业化的最佳途径，而是在反城市化政策下迫不得已的权宜之计，是效率低、污染大、占地多、生活质量差的一种替代性选择。基于这种新的认识，人们不再要求所有的农（林牧渔）业县都要通过县域工业化转变成工业县，中西部地区的农民越来越多地通过到城市中打工的方式来参与工业化和非农化进程。也就是说，“离土又离乡”将取代“离土不离乡”，成为中国实现工业化、非农化、城市化的主要途径。
县属工业企业曾经在县域工业中占据举足轻重的地位。根据湖北省的数据，县属工业产值在县域工业产值中的比重，1957年为92.5%，1965年为85.5%，1975年为69.7%，1981年51.7%.221980年代乡镇企业崛起后，县属企业的比重逐年下降；随着1990年代“放小”、“改制”和县属企业的大面积破产以及职工“下岗”，县属企业在县域经济中的作用变得越来越微不足道。在河北省新城县（现高碑店市）1993年工业产值中，县属国有企业占19.4%，县属集体企业4%，乡镇村集体企业16.1%，私营、个体60.1%，“三资”企业0.4%.23浙江省海盐县乡镇企业“改制”面达到92.3%，城镇企业“改制”面达到85%；1999年私营、个体工业产值在工业总产值中的比重为46%，计划2000年为55%，2002年为65%；1999年“三资”企业工业产值在工业总产值中的比重为9.2%；县属国有、集体企业在工业总产值中的比重为何，在《2000年海盐年鉴》中已经难觅踪迹。24县政府作为县域工业化火车头的作用已经完结。
根据亚洲开发银行考察团对山东省蓬莱、曲阜和贵州省遵义、普定4县市1993年县财政预算的研究，农业方面的支出只占10%左右，其他方面的资本性支出和经济事务支出合计也只有10%至19%；而行政管理费用就占到20%至31%，教科文卫事业费等占四成到四成半。25在新疆维吾尔自治区，1994年县级财政收入完成15.5亿元，支出34.1亿元；支出中行政、事业经费28.89亿元，占总支出的82.8%；行政、事业单位人员工资23.92亿元，占行政、事业经费的82.8%，占县全部财政支出的70.15%.26所以人们把县财政叫作“吃饭财政”。1994年全国财政赤字县1354个，占县级总数的53%；新疆财政赤字县75个，占全自治区县市总数的88%.27据魏杰研究：一个县靠财政支出的工资一般需要8000多万元，而现在一个县所创造的税收超过6000万元的不多。28国务院发展研究中心副主任谢伏瞻指出：2000年1―10月，共有1138个县市拖欠工资，占全国县市总数的53.96%.29因此可以说，全国多数县的财政既是“吃饭财政”，又是“讨饭财政”。
县财政沦为“吃饭财政”、“讨饭财政”的根源是机构臃肿和编制膨胀。1990年代初，山西118个县（市、区）共设副科级以上党、政、群机构6450个，县均54.7个。301999年，湖北省监利县设县直党政机构99个，其中党委机构19个，政府机构80个。31湖南省安化县1950年有国家干部601人，其中副局级以上干部51人。从1951年至1976年期间，国家干部增至3639人，增加了5倍还多，副局级以上干部增至198人。1977年至1983年，干部人数又翻了一番，达到7099人，其中副县长以上干部10人。从1983年起进行县级体制改革，但国家干部人数不减反增，1990年达到9400人；其中副局长以上干部1633人，副县长以上干部68人，领导干部的增加尤为惊人。32江苏省南通县1949年底有国家干部670人，1992年底有各类国家干部18853人，其中行政干部3424人，事业干部10326人，企业干部5104人，此外还有不属于干部编制的行政机关和事业单位工作人员8496人。33北京市密云县1949年底一共只有国家干部218人，1990年光是党政群机关干部就有3158人。34为了养活这些“吃皇粮”的人，县级领导机构不得不把大部分的精力用于经营“大院经济”、“诸侯经济”。尽管中央三令五申、大张旗鼓地反对地方保护主义，但一些地方的县委县政府为了县属企业的生存，至今仍在制定和执行维持其垄断地位的各种“土政策”。利用行政管理权力在经济活动中寻租，成了一些县级行政机关的主要收入来源；当对违反计划生育、赌博行为、色情行业的罚款成为行政人员口袋中工资奖金的大头时，二者之间从对立关系转向共存共荣的关系，就不难理解了。在县属企业纷纷倒闭，企业收入为负值的情况下，从农民手中取得廉价土地，然后以“土地开发”为名转手倒卖，获得土地转让收入，成为近年来许多县政府不可或缺的生财之道。也就是说，他们不仅向上级财政部门讨饭吃，而且向农民抢饭吃。
在“三农”（农村、农业和农民）事务方面，县政府现已不再承担第一线的直接管理职能，而变成了一个收发文件的中转站。据曹锦清等人调查，在1991年的一年中，浙北H 县县委各部门下发乡党委的文件数是296，县政府各部门下发乡政府的文件数是920，作为基层政权的乡镇每天都要收到几份到十几份红头文件。35在发展工业和第三产业方面，县政府也已经不再扮演主要投资人和经营管理者的角色。在市政建设方面，县城所在的镇完全可以取代县政府的现行功能。大部分的县政府眼下忙于自我服务，到处“讨饭”、“抢饭”，为养活不断膨胀的“吃皇粮”的人费尽心机。在这种情况下，人们完全有理由问：县政还像从前那么重要吗？现行县制还有继续存在下去的必要吗？