提 要 在某种意义上，中国新一轮政府机构改革的目标定位是实现行政组织体制的理性官僚化。与西方发达国家普遍的非官僚化改革方式相比，中国行政改革的官僚化目标定位有其历史和现实的必然。为了使这一组织工具在社会主义市场经济条件下发挥更大的作用，还需要在社会主义政治体制和操作技术层面完善其支持条件。
关键词 官僚制 理性 效率 法治
当代中国行政改革是一项复杂的系统工程。新一轮机构改革第一次明确，行政改革不仅仅是转变职能、精简机构与人员，而是实行行政组织的体制性重塑，以实现行政运行机制的规范化、科学化、法制化。这标志着我国行政改革进入了全面的深化阶段。本文以韦伯的理性官僚制这一组织工具作为参照系，来阐释中国行政组织体制重塑的目标定位和价值取向，并提供几点建议性的思考。
一、官僚制的基本特征和时代价值
官僚制，又称科层制，在管理学中它是一个中性词，是指一种以分部―分层、集权―统一、命令―服从等为特性的金字塔型的组织结构形态，并非是官僚主义作风的同义语。这一组织形态有着不同的具体形式。最典型的是韦伯设计的“理想模型”――建立在法理权威基础上的理性官僚制。这种理性官僚制在现代行政组织中得到了最充分的运用。
在韦伯式的官僚制模式中，行政组织及其官员的角色具有这些特征：（1）明确划分机构与人员的职责权限，并由法规严格设定；（2）按职位高低规定人员之间的命令与服从关系，形成层级节制的控制体系；（3）组织与管理依据大家都遵守的规章和程序进行；（4）决定与命令形成文件下达，以文件“档案”作为管理的基础；（5）严格的公私分开，公务关系对事不对人；（6）根据需要对公务人员提供专业培训；（7）公务管理需要专门的技术知识；（8）官员担任公务是一种“职业”，这种职业不仅表现为经过公开考试选拔任职、培训，而且表现为担任官职的官员要对组织的职务目标效忠（但不是与某一个“具体的人”建立主仆关系）；（9）官员由上级权力当局任命，而非选举产生；（10）官员的身份是终身性质的，但不承认官员占有职位的权利；（11）官员接受一种通常是有“定额”的“薪金”，以及接受由退休金所提供的养老保障；（12）官员升迁依据个人的资历或成就，或两者兼而有之。
这种所谓的理性官僚制，只是韦伯设想的“理想类型”，现实中的行政组织很少能够完全具备上述特征，并且它本身也存在着难以克服的障碍（如可能出现对组织成员人性的压抑，对环境变化适应的迟钝，以及目的与手段的倒置，等等）。但它至少为现代行政组织的发展提供了这样几种基本的价值和理念：（1）对封建世袭制或家臣制的否定。“官僚制举起理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业革命初期靠个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法。”[①]（2）对形式平等的追求。法律和规则主义，保障了人人在法规、制度面前的形式上的平等和非个人性。（3）对知识和技术的重视。官僚制组织的基础是专业知识、专家职业，以及最广泛的社会招募来源，摈弃了身份制和世袭制下重视社会门第、出身、特权的传统，促进了实证科学知识在行政管理中的应用和发展，也有助于职业专家和技术官僚人格的发展。（4）对权力运行公共性的保障。非人格化的普遍主义、制度化的公务关系、公私分离、对权力运用的严格限制，最大限度地排除了个人的恣意武断和主观随意性，使权力关系社会化。（5）对专业技术和效率的追求。专职化、层级化、权责一致、一切按法律和规则行事，使公务活动具有严密性、可操作性、可预见性、可计算性、可控制性。正是这些基本的精神和价值，维系着资本主义政府组织的运转。
总之，官僚制作为一种理性和效率的组织工具，一方面，适应了工业社会大生产和行政管理复杂化的客观需要；另一方面，又以非人格化、制度化的特征否定了家长制下的人治现象。官僚制理论的产生和广泛运用，促进了政府由“人治”到法治、由经验管理到科学管理的历史性转变，标志着现代行政的开始。它同追求功利的市场经济、文官制度、契约观念、注重理性的资本主义文化与宪政体制相适应并有机地组合在一起，成为推动资本主义经济发展和社会进步的有力杠杆。可以设想，没有官僚制，资本主义就难以取得现有的巨大成就。20世纪资本主义的发展，正如韦伯所预言的那样：“官僚制不可避免”。随着工业化、现代化的全球性进程，理性官僚制成为世界各国政府组织所通用的组织形式。即使在当代，作为其替代物的分权事业部或网络组织形式，它们管理的基础仍以官僚制为主。[②]
韦伯及后来的理论家普遍认为，随着科学技术的不断发展和国家行政事务复杂性的日益增强 ，作为一种组织工具的官僚制，服务的经济基础到底是资本主义抑或是社会主义已无区别。实际上，如果社会主义的组织管理要想在技术和效率上达到与资本主义组织管理相类似的水平，专业官僚所起的作用会更重要。[③]