【内容提要】政府法制工作在政府整体工作中应如何定位不确定，往往随着法制机构所在的政府层级不同而不同。定位的不确定，又没有相应的理论予以解释，造成某些政府对政府法制工作的认识产生偏差，特别对省级以下法制机构影响较大。本文试图从政府法制机构的现状及其存在的问题、省级以下政府法制机构的法律定位及其缺陷、省级以下法制机构建设的相关建议和思考三个角度来展开论述，以求在理论层面纠正某些政府对法制工作的认识偏差。
【关键词】法制机构 依法行政 法律定位
[Abstract]How the government legal system work should locate not definite, usually alter with the government level in the government whole work which is at along with the legal system organization. The localization is indefinite, also does not have the corresponding theory to explain, creates certain governments to have the deviation to the government legal system work understanding, the legal system organization influence is specially bigger to the provincial level below. This article attempts from three angles to launch the elaboration which is the government legal system organization present situation and its the existence question, the provincial level following government legal system organization legal localization and its the flaw, the provincial level following legal system organization construction correlation suggestion and pondered, corrects certain governments in order to in the theory stratification plane to the legal system work understanding deviation..
[Key words]Legal system organization legally administration law localization
一、导言
政府法制机构自20世纪80年代初组建后逐步壮大，政府法制事业不断发展，但也暴露出理论底蕴不足的缺陷。例如，政府法制工作在政府整体工作中应如何定位不确定，往往随着法制机构所在的政府层级不同而不同。国务院法制办的定位是立法事务部门（Legislative Affairs Office）；省级法制机构定位是法律事务部门（Legal Affairs Office）,立法、执法监督、复议等事务都涉及；省级以下的法制机构则偏重于处理具体的法律事务。定位的不确定，又没有相应的理论予以解释，造成某些政府对政府法制工作的认识产生偏差，特别对省级以下法制机构影响较大。因此，对理论研究已成为政府法制工作进一步发展的必备条件。本文试图从政府法制机构的现状及其存在的问题、省级以下政府法制机构的法律定位及其缺陷、省级以下法制机构建设的相关建议和思考三个角度来展开论述，以求在理论层面纠正某些政府对法制工作的认识偏差。
二、政府法制机构的现状及其存在的问题
（一）历史发展及现状
我国的政府法制机构建设经历了一个漫长的发展过程，省级以上（包括省、自治区、直辖市和较大的市，下同）政府法制机构建设成绩突出。1954年11月，中华人民共和国国务院设置国务院法制局作为国务院直属机构，1959年6月撤销。1980年5月和1981年7月，国务院先后设立了国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心。1986年4月，为了加强政府法制工作，更好地为改革开放和社会主义现代化建设服务，国务院决定，将原国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心合并，重新成立了国务院法制局，为国务院直属机构。1988年10月，国务院法制局被确定为国务院的办事机构。1994年3月又被确定为国务院的直属机构。1998年3月，根据《国务院关于机构设置的通知》，设置国务院法制办公室，作为国务院办事机构。 国务院法制办公室内设秘书行政司（研究司）、政法劳动社会保障法制司、教育科技文化卫生法制司、财政金融法制司、工交商事法制司、农业资源环保法制司、政府法制协调司（法规编纂司）、法规译审和外事司、行政复议司等九个职能司和机关党委，下设政府法制研究中心、信息中心、机关服务中心、中国法制出版社四个事业单位。与国务院法制机构发展相适应，省级政府法制机构也是在发展中不断壮大，无论是机构设置，还是人员配备均得到全面加强。[1] 以武汉市政府法制办为例，十年“文革”浩劫，我国社会主义法制被破坏殆尽，武汉的政府法制机构也荡然无存。党的十一届三中全会以后，武汉的行政法制工作开始恢复和重建。1984年7月，武汉市政府办公室设立法规处。1985年12月，武汉市编委又批文同意成立武汉市政府经济法规研究中心，该中心既是一个研究咨询机构，又是一个拟定经济法规的工作机构，为事业单位，与武汉市政府办公室法规处合署办公。 1988年6月，为了进一步加强政府法制工作，更好地为经济体制改革和社会主义现代化建设提供法律服务，又将原武汉市政府办公厅法规处划出，成立武汉政府法制办公室，作为市政府的办事机构，随着《行政处罚法》的实施，武汉市政府法制工作机构又得到进一步加强。1996年12月8日，武汉市编委以武编[1996]103号文印发了《武汉市人民政府法制办公室职能配置、内设机构和人员编制方案》，按照该方案，武汉市政府府法制办公室内设机构增至5个，即综合秘书处、法规一处、法规二处、法制监督处、行政复议处。人员编制由1984年的3名逐渐增至30名。2001年机构改革，市人民政府法制办公室升格为正局级，这在当时武汉市所有行政机关中是绝无仅有的。[2]
然而，在省级以上（包括上述较大的市）的政府法制机构不断健全和完善的同时，省级以下政府法制机构的建设却几经风雨，走过一段发展坎坷的道路。各地的情况也是不尽相同。就拿乡镇办法制机构建设来作个对比：2002年底，浙江省温岭市编委根据市法制办的要求，在不增加镇（街道）机关人员总编制的情况下，批准在全市16个镇（街道）党政办公室增挂政府法制办公室牌子，由党政办主任兼任法制办主任，设专职副主任1至2人，法制员2至5人并明确了镇（街道）法制办的10项工作职责和12项工作制度，落实了专职法制人员、专门办公室和专用电话、电脑等设备。从而保证了政府法制工作深入到基层，使全市的政府法制工作形成有纵有横的网络。[3]而同一时期，湖北省浠水县在2002年乡镇撤并后，全县13各乡镇有17个乡镇党委政府向县政府写报告，请求在乡镇设法制办公室。当时县政府同意团陂、兰溪两镇作为设置乡镇法制办的试点乡镇；关口镇政府未等到县政府同意就开始组建了法制办，并任命了法制办主任。但由于省市关于乡镇机构改革方案中机构限额规定刚性极强，最终乡镇法制机构建设难以进行。县级法制机构也同样存在类似问题，由此可见各地经济发展的不平衡导致法制机构发展也出现不平衡。
（二）存在的问题
虽然从总体上看，省级以下各级党委政府依法行政的意识越来越强，对政府法制工作越来越重视，但目前县级政府法制机构建设的状况，特别是经济欠发达地区，多数仍不适应建设法治政府的需要。以湖北省县级政府法制机构为例，目前呈现出以下态势：
1、部分法制机构名存实亡，法制工作基本没有开展
在2001—2002年县级政府机构改革前，全省有不少县、市（区）法制办曾经是政府的直属机构。在机构改革中，因为受机构设置数额的限制，除个别县市外，各地普遍把法制办减了下来，但法制办的牌子没有取消。法制机构无论是否作为独立机构，如果确实有一个机构专门从事政府法制工作，也未尝不可，但作为政府办公室内设机构的很难达到这个要求。类似这种情况，在其他县市也存在。如荆门市的沙洋县、黄石和鄂州的城区政府，基本没有法制工作机构，只是有一名干部兼管这方面的工作，发挥政府法制工作的职能作用无从谈起。笔者所在地区，法制办独立问题连续五年没有得到政府办和编办的支持，工作开展艰难。由于法制工作机构名存实亡，使工作受到直接影响。有的县老百姓找法制科提起行政复议，法制科能推则推，能不受理就不受理，有的县一年没有受理一起行政复议案件，使行政纠纷得不到及时化解。
2、法制机构人员少、任务重、思想不稳
县级政府法制机构人员少，但工作任务并不少。正常情况下，一个县一年的复议、应诉案件一般在30至40件之间。2004年，全省的行政复议案件达到3695件之多超过法院受理的行政诉讼案件。其中属于县级政府受理的占70%，但县级政府复议工作人员仅为164人。而全省县级法院行政庭的人数有400多人。复议机关的工作量比法院行政庭的工作量大几倍；法制机构工作人员还要负责行政执法的监督、检查和协调、代理县长出庭应诉。由于法制办主任一般是政府办公室副主任兼任，这名主任同时又协助2至3名县、市长联系几条战线10多个政府部门的工作协调，哪项工作都不能出问题。有的还负责为县长起草讲话稿。团风县法制办主任去年一年写各种讲话稿达14万字之多。除此之外，平均一个县每年规范性文件的审查备案至少在50件以上。长期超负荷的工作，加之待遇差、进步慢，使法制机构的干部心理不平衡。现有的人员想离开，符合条件的不愿进来。巴东县法制办一名法律本科毕业并具有律师资格的干部在法制办工作15年，虽然工作不错，但因职位限制至今仍是一名科员，一个月工资不足1000元，几次想调走。通山县法制办原有5名大学本科毕业生，近几年已调动3名，另2名也不太安心。荆州市几个县法制办缺人，虽然县领导表态只要选中，要谁给谁，但选中的不愿来，法制办想通过招考公务员补充人选，又因为全县干部总数超编未获批准。
3、经费保障不到位，工作正常运转有困难
一是，有44个县法制工作机构没有复议工作专项经费，占全省的43.6% .即使安排有专项复议经费的，有的一年也仅有5000元左右。财政状况好的县，有的一年能安排1至3万元不等，但法制办作为政府办公室内设科室的，专项经费也不一定能全部用于专项工作上。有的县法制办作为政府办管理的独立单位，但经费并不独立，专项经费也往往被截留。
二是，人头经费包括人均办公经费标准比较低。有的县市，对县委县政府四大家人均办公经费与其他部门的经费是有差别的。荆州市荆州区政府办人均4500元，而法制办与其他部门一样只有2700元，办公经费十分紧张。法制办工作人员的工资因为实行财政直接打到工资卡上，总体上可以保证，但个别地方也不能足额到位。黄冈市10个县市区除浠水县外，其他各县市区均只能保证“四项之和”，其他的津补贴基本靠自己想办法，法制办均无创收手段，有的县只好找有关部门“化缘”。拿了人家的手软，因此，执法监督就“网开一面”，有的行政复议案本来应撤销变更的，也不敢撤销改变。武汉市江岸区法制办除人头经费由区行政管理局发放外，几年来没有其他任何福利。虽然他们仍然兢兢业业地工作，但与其他部门相比，心里总有说不出的酸楚。现在公检法、纪委、信访、审计等部门都有办案津贴，但复议人员同样是办案，却没有津贴，也使大家觉得很不公平。不仅如此，有的县法制办还要完成招商引资和创收任务。
三是，工作条件差。县级政府法制办不仅办公室挤，办公设备也很简陋，复议工作均无专门的接访室，一年接访上千上访群众，有时站的地方都不够，更不用说热情接访了。洪湖市法制办今年因一起土地纠纷一次来访500多人，由于拥挤混乱，后来有人把法制办给砸了。县级政府法制办的工作并不都是坐在办公室完成的，有的是要到现场。但全省县级政府法制办有工作用车的不足10个，并且基本上不是定编的车辆。咸丰县法制办主任是从县司法局长调任的老同志，虽然保留了正科级待遇（法制办主任是副科），但每次到州里开会，只有挤公共汽车，与在司法局当局长相比，感到非常失落，工作积极性受到很大影响。[4]
三、省级以下政府法制机构的法律定位及其缺陷
（一）省级以下法制机构的法定职责及认识误区
1、法定职责
《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《仲裁法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》、《行政许可法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》、《行政复议法实施条例》等法律法规相继对政府法制机构的职责作了一系列规定，地方性法规和规章对此又作了进一步规定。在此，笔者结合湖北省的具体规定对市县政府法制机构的法定职责作一汇总归纳：[5]
1、县级以上政府法制机构及地市级政府部门的法制机构的共同职责：
具体办理行政复议事项，包括：受理行政复议申请；向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟定行政复议决定；处理或者转送对行政复议法第七条所列有关规定的审查申请；对行政机关违反行政复议法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项；依照行政复议法第十八条的规定转送有关行政复议申请；办理行政复议法第二十九条规定的行政赔偿等事项；按照职责权限，督促行政复议申请的受理和行政复议决定的履行；办理行政复议、行政应诉案件统计和重大行政复议决定备案事项；办理或者组织办理未经行政复议直接提起行政诉讼的行政应诉事项；研究行政复议工作中发现的问题，及时向有关机关提出改进建议，重大问题及时向行政复议机关报告。
2、各级政府法制机构的特殊职责
（1）县级以上政府法制机构的一般职责：
以县级以上政府名义对行政机关实施行政许可进行监督；加强对行政机关实施行政许可的监督检查；负责本行政区域内行政执法的综合协调和督促、指导工作，承担统一领导本行政区域内的行政执法争议协调的具体工作；具体实施行政执法主体资格的登记和确认工作；承担统一领导本行政区域的行政执法责任制工作，负责行政执法责任追究的监督、协调工作，负责对本级政府部门及相关负责人执法违法行为的认定并提出处理建议，将针对情节较重和情节严重的行政执法责任人作出的处理决定进行备案；对行政执法和监督检查证件的持有人进行发证前的法律知识培训，承担行政执法和监督检查证件的发证领证具体工作，对证件定期验审、备案；负责组织实施本行政区域内的行政执法监督检查，并掌握和汇总行政执法监督检查的情况；具体负责规范性文件的备案登记和审查工作；
（2）地市级政府法制机构的特殊职责：
直辖市、省、自治区人民政府所在地的市政府的法制机构以政府名义会同商会统一组建仲裁委员会；其他设区的市政府的法制机构根据需要以政府名义会同商会统一组建仲裁委员会。
（3）县级以上政府部门法制机构的一般职责：具体实施对当事人陈述、申辩的复核工作；具体实施对执法人员当场产作出的行政处罚决定的备案工作；具体实施对适用一般程序的执法调查结果的初步审查工作；具体组织并主持重大行政处罚案件的听证程序；承办行政执法责任制的具体工作，包括审核并报送部门制定的规范性文件、审核并报送部门作出的重大行政处罚决定、负责对部门内设机构和有关负责人执法违法行为的认定并提出处理建议；承担行政执法和监督检查证件的发证领证具体工作，负责本部门行政执法监督检查的具体工作。
（4）地市级政府部门法制机构的特殊职责：对下级行政机关制定的规范性文件、作出的重大行政处罚决定以及对执法违法行为责任追究的处理结果进行备案，对下级行政机关的执法违法案件进行督查处理，对下级行政机关的行政执法行为定期进行统计分析，对下级行政机关组织行政执法检查。
从上述职责来看，省级以下的法制机构偏重于处理具体的法律事务，定位的不确定，又没有相应的理论予以解释，造成某些政府对政府法制工作的认识产生偏差，特别对省级以下法制机构影响较大。
2、认识误区
（1）有的认为法制机构应负责政府对外签定合同的起草、审查。根据《地方各级人大和各级政府组织法》第59条对县级以上政府的一般职权范围所作的规定，政府并没有以自己名义对外签订经济合同、直接参与市场经济活动的职权。根据“超越职权的行为无效”的行政法理，以上认识缺乏法律依据，不能将此类事务归于法制机构的法定职责范围。
（2）有的认为法制机构应参与县委、县政府组织的各种工作专班，比如征地、拆迁、企业改制、土地二轮承包、专项整治、维稳和处理突发事件，哪一项都要派法制办去；此外，还要从法制办抽人参加农村驻队、扶贫、挂职甚至工业园建设指挥等其他临时性检查组、工作组。根据前文对法制机构法定职责的汇总，此类事务让法制办参与也是没有法律依据的。
（3）有的将法制机构与督办科、纪检监察室、秘书科、信访办、普法办等机构混为一团。如湖北省孝感市6个县的法制科同志一年80%的精力要放在人大议案、政协的提案办理工作上。一年300多件提案、议案的分办、督办、回复，不定期要向人大、政协汇报，并且经常陪同人大、政协的领导检查，以及检查后落实情况的督办、汇报；孝南区法制提案科的一名干部不仅负责提案办理，而且负责政府办的人事党务纪检工作，根本没有精力抓法制工作；有的县对县直部门的文件、政府办公室所有的行文，包括会议纪要、通知、电报、甚至简报都要法制办实行事前审查，将秘书科的事务给法制办包干；有的地方涉及信访处理，就要法制办参与进来；有的地方还让法制机构组织政府口属单位的“五五”普法培训，将法制机构与司法局的普法办视为对口机构。这些做法实际上都是错误的。
（二）市县政府法制机构的组织地位及法律缺陷
现在我们先来看看省级以下的政府法制机构设立的法律依据，请看如下内容：
《中华人民共和国宪法》（2004年修正）第一百零八条:“县级以上的地方各级人民政府……有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2004年修正）第五十九条：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；……”第六十四条第一款：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门”。第四款：“……市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”第六十五条第二款：“办公厅、办公室设主任，在必要的时候可以设副主任。”第六十六条第二款：“……市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。”《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（2007年5月1日施行）第九条：“地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准；其中，县级以上地方各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并，还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案。”第十三条：“地方各级人民政府行政机构根据工作需要和精干的原则，设立必要的内设机构。县级以上地方各级人民政府行政机构的内设机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由该行政机构报本级人民政府机构编制管理机关审批。”
根据以上法律法规，县级以上地方各级人民政府法制办公室应被视为县级以上地方各级人民政府的工作部门，与各类局级单位并列，其设立是经本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制委员会审核后，报上一级人民政府批准，另外还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案；或者作为政府办公室的内设机构，其设立由政府办公室报本级人民政府机构编制管理机关审批。
传统的中国行政法学理论根据行政机关的管理对象对行政机关进行分类，将行政机关分为外部管理行政机关和内部管理行政机关。办公厅（包括办公室）被视为一种内部管理行政机关，其管理对象是行政机关的内部机构及人员，通常不具有行政主体资格，与机关事务局、编制委员会、研究室、档案局、人事、财务、后勤等工作机关相并列；而发展改革、科学技术、体育、计划生育、公安、民政、司法、监察、文化、卫生、农业、林业、交通、商务、教育、广播电视、工商、海关等行政机关则被视为外部管理行政机关，其管理对象是作为外部行政相对人的个人、组织，通常不具有行政主体资格。[6]根据这种理论划分，政府法制机构通常以“政府法制办公室”的名称出现，理应划归内部管理行政机关之列，其法律地位应与政府办公室、政府机关事务局、政府编制委员会办公室、政府研究室、档案局、人事局、财政局等工作机关是平起平坐的，不应作为政府办公室的内设机构继续存在。
但是这里有存在一个悖论，即地方各级人民政府法制办公室如果采取县级以上地方各级人民政府的工作部门这种方式设立，它就与上述的发展改革、科学技术等各类局级单位并列，成为一个与外部管理行政机关同伍的内部行政机关，变成了“四不像”。因此我觉得，对行政主体划分的行政法学理论应该重新构建，政府法制机构设立的合法性需要一部新的法律或者法规加以明确，建议国家制定一部《地方各级人民政府法制机构组织法》或者《地方各级人民政府法制机构设置和编制管理条例》，以特别法弥补以上现行法律法规规定之不足。[7]
（三）市县政府法制机构的法律性质及观念更新
1、理论界对法制机构法律性质的提法
对此，理论界先后有三种提法
（1）人民政府、政府部门领导在法制工作方面的参谋和助手。如《国务院关于加强政府法制工作的决定》（国发[1993]72号）、《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发[1999]23号）、《湖北省人民政府关于加强政府法制工作的决定》（鄂政发[1994]8号）就是这种提法；
（2）各级人民政府以及政府各部门在全面推进依法行政方面的参谋、助手和法律顾问。如《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要>的通知》（国发[2004]10号）和《湖北省人民政府关于全面推进依法行政的若干意见》（鄂政发[2004]54号）就是这种提法，国务院秘书长华建敏2005年8月召开的全国法制办主任、法规司司长会议上更进一步提出政府法制机构是“政府领导在依法行政方面的高级参谋、得力助手、合格顾问”。[8]
（3）人民政府依法行政的主管部门、协调部门、监督部门和服务部门。如《黄冈市关于全面推进依法行政的若干意见》（讨论稿，2004年7月1日下发）就是这种提法；
2、实践中某些领导干部对法制机构作用认识的误区
（1）有的领导干部认为法制机构可有可无，设与不设不会影响工作大局，不愿在法制机构建设上下功夫、花力气。如江西省有的县级政府法制机构依然只是挂了牌子，有了章子，而没有落实人员编制，任用的干部有的是兼职，有的是为了解决待遇，严重影响了工作的开展。[9]再如湖北省有的地区，法制办独立仅凭政府行政首长的一句空话，并没有编办正式下达机构独立的文件。