在古代世界，国家是人类社会化生活和政治化生活的最高级社会织形式，国家作为一个整体以多方面的制度设置维系着其本身的存在和社会生活的正常运转。这些制度是在国家政治的实施过程中不断建立和完善起来的。作为这些制度确立的标志就是国家法的规定。就政治化生活而言，国家是一个权力分配与实施的统治或管理的系统；就社会化生活而言，国家又是一个社会维系和延续的保障系统。这些都是依靠国家法的规定加以确立和贯彻实行的。就国家初期的历史而言，这种法的规定随着社会的进步而愈益广泛和丰富，以至涉及到社会生活的各个方面，形成了社会存在整体化制度化的法的秩序。
自文明起源以来，国家政治突出表现为一种王权政治，它以国王或皇帝为最高政治权力核心而实施对全体国民的统治。其所设立和实施的各项制度就称“王制”，其所制定和实行的法就称“王法”。这种“王制”、“王法”多数是通过执政者以诏令的形式发布，或以成文的形式颁行，从而作为国家政治实践的法的依据。这些具有法的意义的制度──或者说是法本身──的确立、延续乃至变革，往往包含了历史上政治家的实践和思想家的思考，因而为后人留下了诸多的制度性文献和思想性文献，为我们今天认识和考察古代中国人的社会生活和政治生活提供了史料依据。
一、中国古代国家法意识与《王制》的出现
（一）中国古代国家法意识的渊源
中国古代，自夏商开始就已经建立起王权国家制度，到西周时发展得更加完备。三代礼制的传承就包含这方面的内容。有关国家的政治和经济等方面的内容都以制度（国家礼制）的形式确立和规定下来，从而具有法的规定性意义，在整体上又是古代国家法意识的集中体现。春秋战国时期，随着社会经济的发展，封邦建国体制下的诸侯国势力逐渐强大，周王室与诸侯国之间以及各诸侯国相互之间的势力平衡逐渐被打破，旧有的礼法与制度逐渐失去其规制上的约束力。然而，在各诸侯国争霸称雄的过程中，恢复或重建统一的王权国家体制，又成为最现实的政治目标和最终的历史趋向。秦统一六国完成了这一历史使命，实现了天下一统的政治局面。秦朝政治，是中国历史上第一个封建专制主义的中央集权政治，但其历史短暂，不及三世便为汉朝所取代。汉高祖刘邦立国，史称汉承秦制。但在前期，它仍沿袭西周的分封制。直到汉武帝时，才有改变：“诸侯惟得衣食租税，不与政事”[1]，统一的专政主义中央集权国家政治秩序得以完备和强化，中国历史从此进入到一个相对稳定的发展时期。
正像古代国家是从早期军事民主制的部落联盟发展演进而来一样[2]，古代国家法意识也是源出于早期军事民主制。部落联盟的最高首领及其议事会成员为整个联盟所制定的处理各项事务的行为规范和行为准则，是古代国家法意识的思想渊源。中国古代国家法意识萌芽于尧舜时代。古史传说中所保留的有关尧舜时代的政事记录是这种意识的最初表现。无论是最高领导权力的继承或转让，还是政治事务的安排与政治权力的分配，都是按照一定的意志与原则来确定的。
古代国家法意识是伴随着古代国家政治实践的发展而逐渐理论化和系统化的。夏商时期，王权国家是建立在武力征伐的基础之上的。这样的一种国家政治形态所能发展出的制度和法的形式，赋予它以神权和暴力双重意义。故说“国之大事，在祀与戎”。到西周时，神权意义上的国家意识开始淡化，王权或君权的意识强化，国家政治本身也得到加强，尽管周王朝号称以德治天下，但是没有放弃对于最高政治权力的控制。周初的宗法制、分封制和周公的“制礼作乐”都是王权政治意志和国家法意识的集中体现。它为后世提供了国家法的模式与范本。先秦以来，许多政治人物的政治实践和思想人物的理性思考，始终集中在关系到国家制度建置和社会生活规划方面。特别是对历史上的国家形态与先王制度更成为政治家和思想家共同关心的问题。春秋战国以来有关王道政治与霸道政治的争论，深化了人们对于王权国家政治存在方式、政治原则的认识。王者之制不仅是一种政治构想，也是一种法制化社会的理想蓝图。当散见的制度追述转化为整体性的设计时，具有国家法意味的系统性的制度规划也就呈现出来了。其中，既有对旧有制度的继承，也有对国家社会政治诸多问题的关注所引发的新制度的设计。
概言之，后世因袭前代制度时必须以法的形式加以确认才具有权威性，这种权威性又是以历史的合理性为基础的。从中国历史的演进来说，国家意识伴随着夏商周三代王朝的建立与更替而开始萌芽和发展。在国家根本法意识形成之后，集合了国家法思想的文本或典章也随之出现。就此而言，有关三代的典谟诰誓，可视为国家法思想的早期文字表述。到了春秋时期，这种思想进一步理论化和系统化。战国时期，则出现比较成熟的国家法的典章文本。先秦诸子的思想学说无疑保留了这些内容。而《尚书·洪范》、《周礼》，则不失为这样的典章。《礼记·王制》是继《尚书·洪范》、《周礼》之后，在思想体系与风格上颇为相近和充满王权国家意识的又一法典化的经典篇章。
（二）《礼记·王制》篇的出现
《礼记·王制》篇是涵盖了王权国家多方面制度设置和规定的法制化典章。从法的思想意识与精神内涵来说，《礼记·月令》篇集中体现的是与古代自然法思想的联系，而《礼记·王制》篇则集中体现了与古代国家法思想的联系。它同样反映了古代礼与法的关系。《礼记·王制》篇与《尚书·洪范》篇也有着思想的联系。可以说，《礼记·王制》篇是集中国古代国家法原则和制度之大成，更具有纲领性的意义。
有关《礼记·王制》篇的渊源，历来说法不一。唐代孔颖达《礼记·正义》引东汉卢植说：“汉孝文帝令博士诸生作此《王制》之书。”又引后于卢植的郑玄《驳五经异义》说：“《王制》是孔子之后大贤所记先王之事。”[3]还引郑玄答弟子临硕说：“孟子当赧王之际，《王制》之作，复在其后。”[4]可见，郑玄认为是孔孟之后的贤者所作。孔颖达自己则明确地认为：“《王制》之作，盖在秦汉之际。”并以《王制》本文及郑玄注中有汉官、汉制的影迹来证明此说[5]。这也是历来最具代表性的说法，如明末王夫之也以汉官、汉制说明卢植所言之可信[6]。实际上，在《史记·封禅书》及《汉书·郊祀志》中，就已有关于汉文帝“使博士诸生刺六经中，作《王制》，谋议巡守封禅事”的记载，故后世学者多以为卢植的说法就是依据于此的。那么，以《史记》、《汉书》为原始的记录，《王制》作于汉文帝时的说法似乎可以确定了。
但是，到清代时，有不少学者对此说提出异议。以孙志祖、臧庸、陈寿祺、皮锡瑞等为代表。他们大体认为，卢植之说本据自《史记·封禅书》文帝“使博士诸生刺六经，作《王制》，谋议巡守封禅事”一节，但是从今本《礼记·王制》来看，“无一语及封禅言巡守者” [7]。又根据《史记·封禅书》司马贞《索隐》引刘向《别录》所说的“文帝所造书有《本制》、《兵制》、《服制》篇”，或直言“文帝之《王制》非《礼记》之《王制》也”，是“卢植以其书名偶同而牵合之尔”[8]，或指出“《礼记·王制》有班爵、祭祀、养老之文，并无言《兵制》、《服制》者，则此非汉文书审矣”[9]；或者说“以今《王制》参检，绝不相合” [10]。并且依据郑玄答弟子临硕所说“孟子当赧王之际，《王制》之作，复在其后”一语和所言“《王制》是孔子之后大贤所记先王之事”一句，或认为郑玄“亦不以汉文时之《王制》当之也。”[11] 或明确地说“是可知《王制》在孔孟之后六国之时，……盖秦犹未焚书，故先王之制尚存梗概，必非汉人公孙臣辈所为。”[12]更有所推测说“此则博士所作《王制》，或在《艺文志》礼家古封禅群祀二十二篇中，非《礼记》之《王制》也。”[13]由此，似乎真的要动摇古来的旧说了。
从现存的史料来看，能够成立的到底是孟子后徒所作说、秦汉之际说，还是汉文帝时说，这些只能有待新材料的发现才可以最终确定。对于清代学者所提出的异议，我们也应该予以重视。比较而言，似乎还是汉文帝时所作说更有力一些。首先，统观《王制》全篇，并无明确的章法可言，颇显出是采择《六经》中有关制度的痕迹来。至于为何上引刘向所说的《本制》、《兵制》、《服制》篇的内容和《史记》《汉书》所说封禅的内容均不见于今本《王制》，这里我们试做如下的推测：（一）从刘向的话来分析，似乎是讲汉文帝时令博士诸生造书，不仅只有《王制》一篇，还有《本制》《兵制》《服制》篇，四篇本是各自独立的篇章，自然不会包含在《王制》篇中。而且，小戴在编集《礼记》时有所取舍，《本制》、《兵制》、《服制》三篇并未收入今本《礼记》，其内容如何也就不得而知。（二）从上引《史记·封禅书》、《汉书·郊祀志》所记的“作《王制》”和“谋议巡守封禅事”，本是汉文帝命博士诸生所做的两件事，在此一并记之而已，那么博士诸生所作的《王制》中没有封禅的内容也就不奇怪了。再有，孔颖达《礼记正义》所引、清代论者所重视的几处郑玄的话，实际上只是郑玄以说明《礼记·王制》篇“所记先王之事”的内容与孔孟先贤“述而不作” 传统的渊源关系和承继关系，其不明言是“汉文帝时博士”所作，是因为史已有载而为当时学界所共知，而且先于他的卢植也已有注明。又郑玄所称“孔子之后大贤”，则可看作是他对汉初先儒的尊敬。因此，还是应当以《史记》《汉书》所记、卢植所言为是。
此外，汉朝初期礼仪制度的恢复与建设的情况也可以给我们提供一些相关佐证。据《汉书·礼乐志》载：“汉兴，拨乱反正，日不暇给，犹命叔孙通制礼仪，以正君臣之位。高祖说而叹曰：‘吾乃今日知为天子之贵也！’以通为奉常，遂定仪法，未尽备而通终。”到汉文帝时，又有贾谊出，对当时的朝野无礼无法的混乱局面深感痛切而竭力主张重建礼法制度。贾谊说：“夫立君臣，等上下，使纲纪有序，六亲和睦，此非天之所为，人之所设也。人之所设，不为不立，不修则坏。汉兴至今二十余年，宜定制度，兴礼乐，然后诸侯轨道百姓素朴，狱讼衰息。”贾谊本人则“草具其仪”，得到汉文帝的赏识。但因受到大臣周勃、灌婴等人的迫害，“故其议遂寝”。贾谊，《史记·屈原贾生列传》称，其以“能诵诗属书”和“颇通诸子百家之书”而闻名，二十余岁时被文帝召为博士。以能言善对天子诏议而受到文帝拔擢，“超迁，一岁中至太中大夫”。之后，贾谊遂致力帮助文帝立礼定法，文帝也想进一步提升其“任公卿之位”。当有周勃等多名大臣言称贾谊是“年少初学，专欲擅权，纷乱诸事”时，汉文帝“亦疏之，不用其议”，贬其为长沙王太傅，后又转任梁怀王太傅。贾谊在三十三岁时，因梁怀王坠马死而自责，抑郁悲伤致死。这时是汉文帝前元十二年（前168）。而汉文帝“使博士诸生刺《六经》中，作《王制》，谋议巡守封禅事”，则是在前元十四年（前166）。就是说，贾谊所致力的帮助文帝立礼定法的工作，在文帝的召使下，最终由其他博士继续完成。可以说，贾谊的“立君臣，等上下，使纲纪有序，六亲和睦”和“易服色，法制度，定官名，兴礼乐”的政治主张和思想意识就体现在今传《礼记·王制》篇中。
我们知道，汉初政治是建立在秦朝历二世而亡的历史背景之下的，在政治实践中不断地总结历史的经验也就成为汉初政治的一大特色。正是在这一前提下，《王制》之作也就有了总结历史的意味。实际上，每个时代都是在不断地总结前一时代政治上的成败得失以确立其政治目标和制度建设的。在汉武帝之前，既有对秦朝制度的承袭，又有对西周旧制的因循。所以，《王制》虽作于汉文帝时，却并不影响其内容依据旧典以成其篇的性质，其思想来源就在于所谓“刺《六经》中”的指示里了。从《王制》中所采择的制度看，它是上有所承的，是以先秦时期产生的理论学说为依据的，因此不失为考察古代国家法思想的重要材料依据。正像宋儒叶适在谈论《礼记》时所说：“《王制》一篇，当时盖欲施用，而博士诸生考论之所成，异于各以见闻记录者，故比诸篇颇为斟酌，亦有次第。”[14]
值得注意的是，《王制》中的不少制度与《孟子·万章下》、《梁惠王下》、《公孙丑上》诸篇中所述先王制度多有相合者，又在《荀子》中也有《王制》篇，其中也论述了许多制度方面的内容。这表明《礼记·王制》作者与先儒在视角上的一致性。台湾学者高明先生就曾指出：《荀子》中的《王制》篇“只讲王者之制的理论”，《礼记》的《王制》篇可能就是想把荀子的思想具体化，从而写出的一套理想制度[15]。而汉初人物如贾谊等人借对先王制度的追述所阐发的政治思想，更成为《王制》的最切近、最直接的思想来源。
二、《王制》国家法思想的基本内容
《王制》国家法思想的基本内容，是通过制度规定的形式体现出来的，涉及到中国古代国家政治生活和社会生活的各个方面。这些内容又集中体现出一些思想特点。以下我们就此做些具体的分析。
（一）分田划地、封邦建国
《王制》所讲的封邦建国之法是：“凡四海之内九州，州方千里，州建百里之国三十，七十里之国六十，五十里之国百有二十，凡二百一十国。名山大泽不以封，其余以为附庸间田。八州，州二百十一国。”又“诸侯之有功者，取于间田以禄之。其有削地者，归之间田。”（九州的划分见于《尚书·禹贡》，《尚书·尧典》则有十二州之分。）这样，在王畿之外的八州就有大小封国千六百八十国。在九州中，王畿自占一州，其中也有封国。《王制》说：“天子县内，方百里之国九，七十里之国二十有一，五十里之国六十有三，凡九十三国。名山大泽不以朌，其余以禄士，以为间田。”这样，在九千里的范围内就是“凡九州千七百七十三国”。那么，这里的“里”又是一个什么概念呢？陈澔《礼记集说》解释说：“里数有二，分田之里以方计，如方里而井是也。分服之里以袤计，如二十五家为里是也。”[16]以土地言之，《王制》说：“方一里者，为田九百亩，”以此推之，方十里者，为田九万亩；方百里者，为田九十亿亩；方千里者，为田九万亿亩。“凡四海之内，断长补短，方三千里，为田八十万亿一万亿亩。方百里者，为田九十亿亩，山陵、林麓、川泽、沟渎、城郭、宫室、涂巷，三分去一，其余六十亿亩。”四海之内的九州之域，也就是所谓的“溥天之下”，众多的诸侯邦国正是被分封在这广阔的土地上的。
这是一种以整齐划一的国土分配为依据所建立的整齐划一的行政系统，何以如此呢？无非是强调其等级性的秩序。这种等级性在《王制》中又以禄爵制度表示出来，就是“王者之制禄爵，公侯伯子男凡五等，……天子之田方千里，公侯田方百里，伯七十里，子男五十里。不能五十里者，不合于天子，附于诸侯，曰附庸。”可见，封地过五十里者才称得上是国，否则只是附庸。这种等级自然是以与天子关系的远近亲疏，功臣的功绩大小，以及代表前代帝王之后的世代远近等为标准的。我们知道，《王制》之说与《孟子·万章下》所追述的周代爵禄制度有相合之处，这或许说明古代制度的历史印记在后人的思想意识中的一致性，以及《王制》的思想与孟子学说的渊源关系。
在王畿之外的八州还设有各级长官，就是《王制》所说的“千里之外设方伯，五国以为属，属有长；十国以为连，连有帅；三十国以为卒，卒有正；二百一十国以为州，州有伯。”这样，八州就有八伯、五十六正、一百六十八帅、三百三十六长。而且，“八伯各以其属，属于天子之老二人，分天下以为左右，曰二伯。”不仅如此，为了加强中央对地方的监督控制，“天子使其大夫为三监，监于方伯之国，国三人。”
从根本上说，封邦建国体制是一种金字塔式的政治权力支配体系，各诸侯国不论大小，各以其政治义务而对天子负责；而在封国之内，国君则拥有对封国的全权。
（二）朝聘与巡守制度
为了保证中央对地方的控制和统治，又有诸侯朝聘和天子巡守的制度。《王制》说：“诸侯之于天子也，比年一小聘，三年一大聘，五年一朝。”郑玄注云：“小聘使大夫，大聘使卿，朝则君亲行。”[17]天子之于诸侯则是“五年一巡守。”《王制》说：“岁二月东巡守至于岱宗”，“五月南巡守至于南岳”，“八月西巡守至于西岳”，“十有一月北巡守至于北岳”。这些记载与《尚书 尧典》正相一致。
天子巡狩所至是以天子所属、诸侯所治的国家疆土为限的。《王制》说：“自恒山至于南河，千里而近；自南河至于江，千里而近；自江至于衡山，千里而遥；自东河至于东海，千里而遥；自东河至于西河，千里而近；自西河至于流沙，千里而遥。西不尽流沙，南不尽衡山，东不尽东海，北不尽恒山。”
对于天子巡守和诸侯朝聘的意义，《孟子·梁惠王下》引晏子的话说：“天子适诸侯曰巡狩；巡狩，巡所守也。诸侯朝天子曰述职；述职者，述所职也。”这是实现上对下的控制和下对上的臣服的两种形式。天子巡守和诸侯朝聘制度是古来的传统，用《尚书·尧典》的话说就是：“五载一巡守，群后四朝，敷奏以言，明试以功，车服以庸。”诸侯向天子报告政绩，天子根据诸侯的功过得失赐以车服以示奖赏。
依据《王制》所列，天子巡守有着一系列的政治考察活动，目的在于监督吏治，体察民风民情。具体言之，就是“觐诸侯，问百年者就见之。命太师陈诗以观民风。命市纳贾以观民之好恶、志淫好辟。命典礼，考时月，定日，同律礼乐制度，衣服正之。”天子通过对地方诸侯国的巡视考察，可以发现诸侯政治上的得失，以天子之尊加以奖赏或处罚，“山川神祇有不举者为不敬，不敬者君削以地。宗庙有不顺者为不孝，不孝者君绌其爵。变礼易乐者为不从，不从者君流。革制度衣服者为畔，畔者君讨。有功德于民者，加地进律。”这些都充分体现出法的意义。
（三）官吏制度
官吏是王权意志的推行者和国家政治的实施者。因此，官吏制度是王权国家政治的重要制度。在《王制》中突出表现为官吏的天子任命制与国君任命制，中央朝廷和各诸侯封国的各级官吏，虽然也有举荐和遴选的过程，但最终必由天子或国君认可。
按照《王制》所说，中央朝廷即天子身边不同等级的官吏有“三公，九卿，二十七大夫，八十一元士”。他们都是要由天子任命。这种天子属官的设置或许有其历史的印记。三公，据《礼记·文王世子》引《记》曰：“虞夏商周有师保，有疑丞，设四辅及三公，不必备，惟其人。”周代的三公与其职掌有多种说法。《公羊传·隐公五年》说：“三公者何？天子之相也。天子之相则何以三？自陕而东者周公主之，自陕而西者召公主之，一相处于内。”又《通典·职官二》引周成王作《周官》曰：“立太师、太傅、太保，兹惟三公，论道经邦，燮理阴阳。”[18]《汉书·百官公卿表上》称：“或说司马主天，司徒主人，司空主土，是为三公。”九卿，史称是从“六卿”加“三孤卿”而来的。《汉书·百官公卿表上》以为，“六卿”就是《周礼》中的六官──天官冢宰、地官司徒、春官宗伯、夏官司马、秋官司寇、冬官司空。三公太师、太傅、太保的副官三少即少师、少傅、少保为三孤卿，与六卿合而为九卿。至于三公以下属官三三递进的人数配备则有设计的意味。
就诸侯国的各级官吏来说，或任命于天子，或任命于诸侯国君，《王制》说：“大国三卿，皆命于天子；下大夫五人，上士二十七人。次国三卿，二卿命于天子，一卿命于其君；下大夫五人，上士二十七人。小国二卿，皆命于其君；下大夫五人，上士二十七人。”郑玄注云：“命于天子者，天子选用之，如今诏书除吏也。”表明天子可以直接管理地方政事。
与任命制相配合的还有对官吏的选任。对于诸侯来说，可以是官爵继承、世卿世禄，即“诸侯世子世国”。但是，诸侯以下就不能直接继承官爵，即“大夫不世爵，使以德，爵以功。未赐爵，视天子之元士以君其国。诸侯之大夫不世爵禄。”对一般下级官吏的任用，其原则是“凡官民材，必先论之。论辨然后使之，任事然后爵之，位定然后禄之。”所以一般官吏都是按一定的程序从乡党之间的下级贵族“士”中培养和选任出来的。
按照《王制》所说，官吏人材的选拔培养从乡党之间开始，就是“命乡论秀士升于司徒，曰选士。司徒论选士之秀者而升之学，曰俊士。”凡被选中者有着免征徭役的待遇，即“升于司徒者不征于乡，升于学者不征于司徒”，称为“造士”。这些选出于乡党的士人子弟，被送进国学和王公子弟一起学习，所谓“王大子、王子、群后之大子，卿大夫、元士之适子，国之俊选皆造也。”在学习的过程中，“司马辨论官材，论进士之贤者以告于王而定论，论定然后官之，任官然后爵之，位定然后禄之。”如有战事的特殊情况，造士要学习乘兵车、穿甲胄，以备发任前线，即“有发，则命大司徒教士以车甲。”对于大夫一级官吏中有不能胜任其职者，则要被黜爵，终身不得再为官职，在丧葬礼事方面也将被降等对待，即《王制》所说：“大夫废其事，终身不仕，死以士礼葬之。”陈澔进一步解释说：“废其事，如战阵无勇而败国殄民，或荒淫失行而悖常乱俗，生则摈弃，死则贬降。”[19]
在对某些以技艺为用的地方下级官吏的选拔、任用和管理上，还有一些相关的规定。这些官吏包括祝、史、射、御、医、卜及百工。孙希旦《礼记集解》明言此并非《周礼》中的大祝、大史、射人、大驭、医师、大卜之类的高官[20]，身份比较低微。所以，在对他们的选拔任用上，要实行“凡执技论力，适四方，裸股肱，决射御”的考核；在管理上，则是“凡执技以事上者，不贰事，不移官，出乡不与士齿。仕于家者，出乡不与士齿。”郑玄注云：不贰事，不移官的目的是“欲专其事，亦为不德。”[21]陈澔的解释是：“不贰事，则所业弥至于精。不移官，恐他职非其所长。”[22]又由于其身份的低微，有的服务于官长家里，所以在所住乡里之外是不可以与士以上者论年辈的。如郑玄注云：出乡不与士齿是因为身份微贱，而“在其乡中则齿，亲亲也。”[23]陈澔则说：“于其本乡有族人亲戚之为士者，或不忍卑之故也。”[24]总之，就是要体现对下级官吏等级上的限制。
有关官吏的等级，一方面体现在受命赐爵次数的多少上，《王制》说：“制：三公一命卷，若有加，则赐也，不过九命。次国之君，不过七命。小国之君，不过五命。大国之卿，不过三命。下卿再命，小国之卿与下大夫一命。”另一方面，诸侯国因大小不同，官吏等级也不同。因此，在政治礼仪交往上必须相对应，这就是《王制》所说的：“次国之上卿，位当大国之中，中当其下，下当其上大夫。小国之上卿，位当大国之下卿，中当其上大夫，下当其下大夫。其有中士者，数各居其上之三分。”与此相类的文字也见于《左传·成公三年》，并称“上下如是，古之制也。”郑玄注《王制》云：“此诸侯使卿大夫俯聘并会之序也。”[25]陈澔《礼记集说》说：“此言三等之国，其卿大夫俯聘并会之时，尊卑之序如此。”[26]