摘要：按照科学发展观的要求，财政政策在调节收入分配差距的同时，还需要就整体收入分配格局进行重构，提供相应的政策导向，这将成为引领中国收入分配相关财政政策的新思路。这种新思路主要体现在重构中国社会分配的基本契约关系，促进社会结构分层的变迁演进，推进中国财政政策的阳光化进程等几个方面。
就所有的社会基本价值——自由和机会、收入与财富、正义同尊严——在全体社会成员之间进行公平的分配，始终是人类憧憬的理想与追求。本文在中国收入分配现状及其财政调节效果的基本评价基础上，以科学的发展观为基本线索，从财政政策的调节功能出发，分别从重构中国社会分配的契约关系、促进社会结构的变迁演进，推进中国财政政策的阳光化进程等不同的分析视角，就财政政策推动中国收入分配体制改革加以全方位的考察。
一、中国收入分配现状以及财政政策调节的基本判断
1.中国收入分配的现状与成因
中国当前的居民收入分配差距急剧扩大，已成为一个不争的事实。各种统计指标从不同的角度揭示了这一问题的严峻性。按可比口径测算，全国居民个人可支配收入的基尼系数由1979年的0.33上升到2000年的0.458，已超过了国际公认的0.4警戒线。尽管我国目前公开的统计资料都未将基尼系数作为统计的范围，但是，中国目前的问题，不是人们认为基尼系数这个经济指标的数值合理或不合理，而是人们不愿意接受中国收入分配差距的现状与预期（黄凤羽，2003）。
中国收入分配差距的特点与成因。首先，中国收入分配差距扩大的根本原因在于国民收入初次分配中存在严重的不平等。集中表现在某些部门、行业和个别社会成员垄断经营或初始竞争条件的不平等分割，获取了垄断利润和高额利润。其次，从变动轨迹考察，由于体制改革及政策变动的影响，与发达国家和其他发展中国家以及“库兹涅茨理论”所描述的情况不同，我国农村居民的收入差别高于城镇居民的收入差别，产生这种差异的主要原因是我国城乡经济性质不同、经济发展战略差异以及地区差别。最后，当前的居民收入分配差距是在政府分配政策的导向和政府“角色”扭曲的过程中产生并拉大的，具有体制转轨时期“制度真空”状态下收入分配格局急剧变化的特点。
2.财政政策调节收入分配效果的基本判断
在市场经济框架内，财政政策天然地具有调节收入分配的各种有利条件。政府既可以通过税收大规模地介入GDP的分配过程，也可以通过转移支付将从高收入者那里筹集的收入，再分配给那些需要救济的低收入者。在当前的中国，充分地利用财政税收手段，是从再分配层面解决收入差距的一条极好的通道（高培勇，2002）。
但是，就现行制度体系而言，在实现调节收入分配这一重要的财政功能上，财政政策体系的构建还不够完整，收支政策之间的配合还不够协调。就政策目标而言，现行政策往往更加侧重于短期性的局部调节，而未能将财政政策融入整个社会分配结构的演变中加以定位，缺乏对社会分配契约关系和可持续发展问题的整体考虑。
从根本上看，中国收入分配领域存在的问题，是由于初次分配领域一系列不公正的现象造成的。财政政策作为一项再分配手段，对于初次分配形成的收入差距可以产生一定的校正作用，但其作用是相对有限的。中国收入分配体制的重构，最终仍需要通过国民收入初次分配格局的逐步规范才能得以解决。但是，这是一个相对漫长的过程，在当前收入分配差距急剧扩大、甚至可能产生某种不稳定因素的情况下，利用财政政策适度缓解收入分配不公的现状，无疑是较为现实的选择，将会为初次分配结构的重构，提供较为充裕的时间和空间。
按照科学发展观的要求，中国财政政策在提供缓解国民收入分配差距的政策支持的同时，还需要就未来中国整体收入分配格局的重构提供相应的政策导向与支持，这无疑将成为引领今后中国收入分配相关财政政策的新思路。这种新思路主要体现在重构中国社会分配的契约关系，促进社会结构分层的变迁演进，推进中国财政政策的阳光化进程等几个方面。
二、整合财政政策，构建社会分配的基本契约关系
按照社会契约理论的观点，社会是由一些为获取共同利益的个人组成的联合体，这些个人在其相互关系中都承认某些行为规范具有约束力，并且使自己的大部分行为都遵循这些规范。通过这种契约，可以实现由竞争的个人向建立正义共识的社会的过渡。任何社会经济体（包括社会转型期的中国）都需要构建相对合理有序的社会分配契约体系。也只有在基本社会规则层面，就所有的社会基本价值加以公平地分配，才谈得上收入分配制度的公平与正义。
关于社会分配基本契约结构的描绘，不同的学者有不同的观点，其中美国著名学者约翰。罗尔斯（JohnRawls）在其作为20世纪学术经典的《正义论》一书中所系统阐释的契约主义，无疑是较具代表性的。罗尔斯在《正义论》中，“利用‘无知之幕’和公平准则推导出在选择一种政治宪法前由观念上的一致同意所产生的正义原则”（Buchanan，1987，P249）。虽然，这种理论框架较少涉及现实的制度和政策问题，但无疑揭示了一个“组织良好的社会”中，任何社会经济政策（自然也包括财政政策）所应该体现的政策目标与制度演进路径。
长期以来，中国财政政策在调节收入分配问题上的功能定位，对于推动社会分配基本契约结构的构建，往往被有意或无意地忽略了。然而，在社会契约构建诸阶段中，原初状态（1）层面的契约（也就是最基本的契约结构）是最为重要的。它所体现的更多是一种哲学意义上的社会分配思想，即使这些理念或许并不体现在任何成文法中，但在制定财政政策时，却是不容违背的根本性准则。原初状态社会契约所具有的统驭性地位，代表了任何公民的基本权利，这些基本权利不仅是有权力的政府或其他团体所不能任意剥夺的，也是不能以社会整体利益或大多数人利益之名而损害的。立法和具体制度安排层面的分配契约则属于操作层面的政策选择，是原初状态社会分配契约的具体彰显。
因此，就收入分配领域而言，财政政策的总体取向上，在进一步完善具有相机抉择色彩的政策措施的同时，需要通过财政政策的协调与整合，逐步构建社会结构中相对稳定的基本分配原则，以体现社会分配的基本价值取向与指导思想。这种政策取向所体现的收入分配内涵可以表述为：社会成员在就最初的分配制度形成共识之前，就某些“游戏规则”所达成的一致同意，其目的在于排除社会历史和自然方面的偶然因素对人们生活前景的影响。这种原初性社会分配契约，不因时空环境的转换而轻易更改。具体说来，包括以下几个层面的含义：
首先，无条件地尊重全体公民“平等的自由”，不能为了使大多数人分享较大的利益而剥夺少数人的利益。自由只有因为自由的缘故而被限制。同时，当这种限制不得不加以实施的时候，政府财政政策对此应予以某种形式的“张扬”或“鼓励”。
其次，在分配原则的排序问题上，正义原则优先于效率原则和福利原则。在通常的经济学含义上，效率原则和追求利益最大化原则似乎就已经是“资源配置”乃至“收入分配”问题的“终极指南”了。然而，原初契约所更为关注的是契约的订立过程，而不是这个过程的结果，就过程而言，其正义（或公平）程度自然要较效率或福利标准更加重要。
最后，根据两个正义原则中的“差别原则”（即最少受惠者的利益最大原则，maximin creterion），使得处于最为不利境地的社会成员得到尽可能最大程度的预算资源配置水平。