内容提要:地方财政的可持续发展是财政领域的一项战略性工作。本文在全面分析制约地方财政可持续发展因素的基础上，为实现地方财政的可持续性提出几点建议。
关键词：地方财政；财政体制；可持续发展
一、引言
经济与财政的关系决定了在追求国民经济可持续发展的同时必须实现财政的可持续发展，而地方财政的可持续发展尤为重要。所谓地方财政的可持续发展是指地方财政与地方经济相互促进、地方财政收支平衡协调、地方财政运行健康有序的发展状态。实现地方财政可持续发展是财政工作的一项战略性任务。实施分税制以来我国地方财政呈现了持续快速增长态势，财政运行相对平稳。
然而，最近几年受国民经济增长趋缓的影响，地方财政面临着许多困难和不利因素，这正在对地方经济的可持续发展构成强大压力。许多地方特别是中西部地区县乡级财政相当困难，工资欠发普遍化、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重，财政风险日益加大。并且对地方政治经济的稳定、社会各项事业的健康发展构成了威胁。从根本上实现地方财政的可持续发展已成当务之急。
二、制约地方财政可持续发展的因素
1.财政所依托的经济增长幅度总体趋缓。从经济运行周期看，分税制以来我国经济曾经历了“八五”时期的高投入、高扩张、“九五”初期的软着陆、经济波峰时期的高速增长，客观上为财政收入的快速增长提供了有力支撑。但这种支撑作用总体上是建立在粗放扩张基础上的，财源基础具有明显的不稳定性。进入九十年代后期，经济运行环境发生巨大变化，宏观经济运行开始出现重大转型，进入通货紧缩阶段，长期以来积累的深层次矛盾也逐渐显露出来；经济高速增长的局面将很难再现。“十五”时期我国经济运行总体上将转入一个相对低位的增长空间。在此基础上，地方财政收入也将进入与之相应的较低增长空间。如2002年地方财政预计增长幅度仅为2.31%.
2.地方财源结构性矛盾比较突出。从三个产业的GDP值及其比重看，第三产业比重不断上升。作为基础财源产业——农业，离效益农业、现代农业的距离还很大，财政贡献能力也有限。第二产业作为主体财源，财源结构相对分散，高科技含量、高附加值产品相对较少；而且财源分布主要集中在传统产业中，高新技术产业、新兴产业成长不足，后续财源相对匮乏。第三产业作为地方财源的重要财源基础，尽管占GDP比重已接近第二产业，但从财政贡献状况来看，全国各地三产税收增长速度与相应的GDP增长速度相比呈现出不协调的状况。
地方经济结构中第三产业和非国有经济的发展很大部分没有形成财政财源。2000年，三次产业增加值占GDP的比重分别为15.96%、50.88%、33.22%，而其提供的税收收入占税收总收入的比重则为3.75%、68.57%、27.68%.1994年我国国有经济创造的增加值占GDP的比重为36%，但其提供的税收占全部税收的比重却达63%.国有企业低速度增长，但它依然是国家财政财源最主要的支撑点。（1）
我国地方财源主要以企业为依托，个人的贡献相对很小。现行的个人所得税对个人收入的调节作用有限，居民对财政的贡献度与其在国民收入中的比重极不相称。1999年，地方财政一般预算收入中个人所得税为413.48亿元，仅占地方财政总预算收入的9.13%；20四年则分别为引0.90亿元和9.81%.
现有财源的这种结构格局将会在较长的一段时间内对地方财政收入构成制约，并带来风险。
3.分税制财政体制对地方财政收入的影响日益明显。分税制财政体制实施已有近九年，进入了比较稳定的运行阶段。由分税制带来的非经济性财政增长因素已基本消化完毕，分税制体制产生的中央级财政收入与地方级财政收入之间的分配效应则越来越明显，财政收入逐步向中央财政倾斜。
从各级政府财政自给能力分析，1994年前，地方财政自给能力高于中央财政；1994年后，中央财政的自给能力高于地方财政的自给能力。
改革开放以来到分税制前，地方财政平均自给能力系数为1.06，比中央财政的0.773高0.287；分税制实施后，地方财政平均自给能力系数大幅下降为0.606，中央财政则大幅上升为1.508.说明地方财政已经严重缺乏自给能力，地方支出的40%需要依赖中央财政的转移支付。1998-2002年地方财政自给能力的整体水平呈不断下降趋势，至2002年仍将难以改变。
4.地方财政支出结构不合理。地方财政支出结构不合理的情况很多，但当前最突出的问题是仍未摆脱“吃饭财政”的状况，严重影响地方财政职能“到位”。同时许多支出又超过地方政府职能范围，出现“越位”现象。
一是财政供养人口过多，“吃饭财政”压力沉重，预算内八成左右财力必须用于非生产性开支，政府实际可用于经济调控的财力十分有限。二是各项改革对财政资金的需求压力巨大。三是政策性增支因素刚性增长。四是城市化建设、环境保护对地方财政支出压力越来越大。五是社会保障资金面临巨大缺口，个人帐户空帐问题日益突出。从目前实际情况看，许多地区即使动用个人帐户上全部资金，养老保险计划依然收不抵支，出现一部分资金缺口。如果不允许动用个人帐户的缴费，这些地区的日子就更难过了。（3）
5.地方财政管理监督机制滞后的矛盾逐步显现。目前的地方财政管理总体上仍然是计划经济因袭下来的管理模式，管理比较粗放，财政监督比较薄弱，重收入轻支出、重分配轻监督现象突出，财政资金管理使用效率有待进一步提高。从预算管理角度看，预算编制较粗，总体框架上尚未跳出“基数加增长”模式。预算执行缺少全过程的有效监督机制，预算结果缺乏系统的绩效考核机制。预算外资金管理方面这几年实行收支两条线管理取得了一定成效，但部门利益格局尚未彻底打破，距离实行预算内外综合财政管理的要求尚有很大的差距。
6.乡镇财政隐性赤字风险和债务风险十分突出，财政收支矛盾非常严峻。收入方面，乡镇财政财源基础普遍薄弱，收入来源分散，很不稳定。随着市以下分税制改革的彻底实施和农村税费改革的深入，一些重要的地方税种将进一步上划，预算外收入也将进一步缩减，乡镇财源将更加趋于狭窄，收入困难的矛盾有可能进一步加剧。1999年，乡级财政本级收入仅占地方财政本级收入的17.33%.支出方面，刚性支出增长压力有增无减，财政运行捉襟见肘、步履艰难。
7.地方财政信用风险逐步增加。利用财政信用这一财政特殊职能形式，筹集建设资金、增强政府调控能力、支持地方经济与社会事业发展，是实施积极财政政策的一个重要手段。但信用活动本身就是一种风险行为，财政信用也概莫能外。有些地方历年累积下来的财政信用规模超过数亿元，接近于当地地方财政收入的一半，但这些信用资金目前营运质量普遍不高，相当一部分都是逾期贷款，而且近三分之一的投向企业基本上处于停产或半停产状态，坏帐风险突出。
三、实现地方财政可持续发展的若干对策
1.调整地方产业结构，优化地方财源结构。根据中央“十五”规划的精神强调注重产业结构的优化升级。一是调整产业结构，高新技术产业决定了经济发展方向，也决定了未来地方财政财源。目前我国高新技术产业增加值在工业增加值中所占比重只有12.7%，而美国、日本等国一般在30%以上。因此地方可以根据当地的实际情况发展相应的高新技术产业。二是就目前我国地方产业结构的具体情况看，维持和壮大财源，不可能仅仅主要依赖于高新技术的发展，必须下大力气搞好第二产业和第三产业。三是加快对传统产业的技术改造，提高技术水平。以节能、降耗、综合利用、提高环保效益的新工艺、新技术为重点，加快改造能源、原材料工业以及一般加工工业、农业等传统产业。四是继续鼓励和发展非国有经济，使非国有经济对财政的贡献与其对整个经济增长的贡献保持均衡。同时逐步取消那些对非国有经济仍带有“非国民待遇”性质的做法。