非税收入进行了初步规范和整顿。这次改革的总体思路是 ,对现在各级政府及其所属部门和行政事业单位的收费 ,区分不同类别和不同情况 ,采取“一清、二转、三改、四留”的措施。笔者认为 ,对政府非税收入的治理整顿有助于改善国内居民的收入状况 ,拉动国内的消费需求 ,保障社会的安定与发展 ,是及时而有效的 ,但同时这次税费改革的力度仍是不够的。本文从理论及实际操作上提出了几点建议。
[关键词 ]政府非税收入 税费制度 收费项目
政府非税收入的现状分析政 府非税收入是指政府用收费、基金、罚款、摊派、赞助等方式筹集的用于履行政府职能的收入。目前 ,我国各级政府部门都存在着大量的收费、基金等非税收入 ,在政府全部的公共收入中 (不仅局限于政府预算内、外收入 )占据了很大的比重 ,对微观经济运行和国家宏观经济的调控都具有重大的影响。
当前上至中央各部门 ,下至农村乡镇政府各机构 ,乱收费、摊派等屡禁不止 ,结合现状可简单地概括为“多、乱、难”三个字。具体问题有 :
(一 )执法部门多 ,项目繁多 ,收费环节多 ,数量庞大 ,政府对总体情况把握不够
政府非税收入主要来源于以下三部分收入 :
1 财政预算内的非税收入。包括 (1 )国有企业上缴利润 ;(2 )国家能源交通重点建设基金收入 ;(3 )各种专项收入 ,如教育费附加收入 ;(4)基本建设贷款归还收入 ;(5)国家预算调节基金收入 ;(6 )事业收入、公产收入 ;(7)罚没收入 ;(8)行政性收费收入。这部分预算内非税收入在项目、数量、管理上都比较规范。从统计数字来看 ,其在整个政府非税收入中比重不大 ,小于 1 0 %。
2 财政预算外的非税收入。主要包括 :(1 )国务院或财政部、国家计委批准设立的行政事业性收费和基金 ;(2 )由省级人民政府或省级财政、计划部门批准设立的行政事业性收费和基金。据财政部1 995年统计 ,中央政府及有关部门批准的收费项目共 3 6 9项 (2 72项纳入预算外 ,97项纳入预算内 )。省级政府及有关部门的收费和基金项目则更多 ,据估计项目达千余个 ,金额达 2 0 0 0亿元。
3 游离于财政之外的政府各部门的收费和集资、摊派。据湖南省涟源市人大不久前对全市个体工商户的税费抽样调查 ,涟源市1 56个副科级以上单位中 ,执行收费的单位和部门有
1 44个 ,收费项目竟达 1 2 3 0个。该笔非税收入纳入预算外 ,其项目及数量不明确 ,据有些省的调研表明 ,我国中部地区乡镇政府的收费和集资已超过其政府财力的 1 / 3。后面两部分收入是政府非税收入的主体 ,也正是这两项收入造成了政府非税收入的混乱状态。建国初期至改革开放前 ,预算外资金中只有为数较少的税收附加和零星的收费收入。 1 953年 ,预算外资金只有 8 91亿元 ,相当于预算内收入的 4 2 %。改革开放后 ,预算外资金的规模开始迅速膨胀起来。 1 978年全国预算外资金为3 47亿元 ;1 992年为 3 855亿元 ,相当于当年预算内收入的 97 7% ,其总量增加了 1 0倍。 1 996年 ,全国开展预算外资金的清理检查 ,共查出 1 995年预算外资金 3 855亿元 ,约为 1 994年查出的 2 7倍。 1 996年预算外资金决算数为 3 893亿元 ,仍相当于财政收入的一半。
(二 )政府非税收入管理混乱 ,地方政府越到基层 ,收费和集资行为越缺乏约束 ,收费主体多元化严重在中央和省两级政府上 ,预算外和财政外的非税收入的设立管理上较严格 ,近几年中央公布许可收费的项目只有 1 3 0多种 ,而地方上执行的收费项目多达 1 0 0 0多项。在市县乡三级政府 ,其非税收入设立管理约束力逐渐弱化 ,特别是乡一级政府 ,农村分配关系基本上处于多头管理的无序状态。乡镇统筹资金制度从管理权限和体制上没有理顺 ,农业部规定乡镇统筹资金由乡镇农村合作经济组织经营管理部门负责管理 ,财政部规定由乡镇财政管理 ,实际上是乡镇财力实行乡镇财经所、乡镇农经所、乡镇其他机构的多头管理。实行“一事一费” ,没有一个专门部门实行数量控制 ,而且没有一个统一的收费标准 ,缺乏监督。分散管理之中 ,贪污腐败不可避免 ,浪费流失更是严重。
(三 )财政和物价部门对收费项目的管理尚处于规范和整顿过程之中目前政府对收费及基金的管理基本上明确了项目的批准权限在中央和地方各级政府 ,财政和物价部门分管项目审批和收费标准。收费和基金的实际收支、支出使用情况 ,都没有经过立法形式确立管理体制。 1 996年《国务院关于加强预算外资金管理的规定》 ,明确了预算外资金国家所有的性质 ,规定各预算外资金应交财政专户储存 ,实行“收支两条线”管理 ,将 1 3项大基金纳入预算 ,对大部分收费和基金要求实行财政专户管理 ,这些制度规定在落实过程中困难很大。今年初的税费改革首先从交通、房地产等方面入手 ,其目的是降低汽车、房屋的价格及其使用价格 ,以配合政府拉动国内需求。我们知道 ,消费决定于收入 ,只有全面地清理整顿不合理的收费与基金 ,从而提高居民的真实收入水平 ,才能带动消费。税费改革是一项复杂的系统工程 ,涉及各个领域的税费改革和税费管理问题 ,在同一领域也同时涉及到各个方面的利益关系调整和制度建设。